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行政类事业单位改革的法学分析(3)

2013-05-01 04:29

　　如果根据最高人民法院《关于规范行政案件案由的通知》(法发[2004]2号)，行政行为包括行政处罚、行政强制、行政裁决、行政确认、行政登记、行政许可、行政批准、行政命令、行政复议、行政撤销、行政检查、行政合同、行政奖励、行政补偿、行政执行、行政受理、行政给付、行政征用、行政征购、行政征收、行政划拨、行政规划、行政救助、行政协助、行政允诺、行政监督和其他行政行为种类。这对认定事业单位行政职能的范围有一定参考价值。

　　鉴于以上行政行为主要见于法律法规，而我国对于行政决策、行政执行、行政监督的解释，主要见于学理表述，尚缺乏法律的明确规定或政策文件的明确界定，所以对《指导意见》提出的行政类事业单位履行的行政职能，可作从宽的理解。

　　三、依法按政策推进行政类事业单位改革

　　(一)行政类事业单位改革的意义

　　按照事业单位分类改革的要求，对行政类事业单位改革，具有重要意义。

　　行政机关主要职能是行使行政管理权，主要产出是行政行为，事业单位本应是为教育、科技、文化、卫生等领域提供公益服务的社会组织，而行政类事业单位，行使行政管理职能，将其定位为事业单位，与我国的行政机关和事业单位的设立宗旨和职能定位不符。我国设置行政机关是为了执行行政职能，作为事业单位，要行使某些行政管理权力，可能会面临法律上的障碍。因此，事业单位分类改革有利于事业单位的主体归位和职能定位。

　　目前，我国的一些事业单位主体和职能定位不清，政事不分，已经影响事业单位和公益事业的健康发展。同时，事业单位是政府履行职能的重要支撑，是政府提供公共服务的主要载体，事业单位改革与政府职能转变相互交织、相辅相成。推进事业单位改革，有助于进一步理顺政府与事业单位之间的关系，加快政府职能转变的步伐，也有利于实行政事分开，强化事业单位公益属性。

　　(二)总体原则和改革方向

　　行政类事业单位改革涉及面广、关联度高、政策法规性强，需要结合我国改革发展的实际情况，进行顶层设计，积极稳步推进，循序渐进，分步实施。

　　所谓积极就是要以积极的态度、积极的措施来推进行政类事业单位改革, 所谓稳妥就是要采取稳妥的办法、稳妥的步骤处理行政类事业单位改革中面临的各类问题。我国正处于社会转型时期，行政类事业单位改革会遇到各种错综复杂的矛盾和问题，是一个逐步深入的过程，不能急于求成，更不能将现有行政类事业单位全部推倒重来。

　　行政类事业单位改革方向是职能归位、调整机构。改革后，除法律法规授权外，不再批准设立行政类事业单位。

　　(三)具体要求

　　按照《指导意见》关于政事分开的要求和精简、统一、效能的原则，应结合深化行政体制改革和政府机构改革，多渠道分流行政类事业单位，推进事业单位承担的行政职能逐步划归行政机构。同时，探索完善行政类事业单位改革的途径，创新具体实现形式;结合行政体制改革和政府机构改革，特别是探索实行职能有机统一的大部门体制，区分不同情况推进行政类事业单位改革。可通过整体划转、职能整合以及大部门制等方式划转为政府部门或政府部门内设机构、所属执行机构。

　　对完全承担行政职能的行政类事业单位，整体转为行政机构，具体采取方式主要有：结合大部门制改革，与现有行政机构合并;不宜合并的，优先调整为现有行政机构的内设机构;确需单独设置的，在规定的政府机构限额内按照精简效能的原则设置。

　　按照转变职能的要求，规范和调整事业单位承担的行政职能：取消不该由事业单位承担的行政决策、行政执行、行政监督等职能，适宜事后监督的不再事前审批;依法规范事业单位承担的有关行政职能，强化事业单位的公共服务职能。

　　对部分承担行政职能的事业单位，认真梳理职能，原则上将其承担的行政职能划归到主管部门或其他有关行政机构，再根据事业单位实际情况采取下列方式进行改革：(1)如果事业单位承担的公益服务职能较强、工作任务较重且不与其他事业单位职能交叉、重复设置的，可继续保留事业单位独立建制，类别由行政类调整为公益类，并按照公益类事业单位改革的要求和政策进行改革。(2)如果工作任务不足或与其他事业单位职能交叉、重复设置，可将其并入其他事业单位。(3)事业单位承担的行政职能逐步萎缩且工作任务严重不足的，予以撤销。对既无法律、法规授权，又未依法履行行政委托手续而承担公共事务管理职能的事业单位，其职能收归行政机构或党委部门，机构予以合并或撤销。此类事业单位承担的非强制性技术检验、检测及鉴定、仲裁、评估、认证等职能，逐步剥离划归其他相关机构或社会中介组织。(4)对认定为承担行政职能、但尚未调整到位的事业单位，在过渡期内继续按照现行法律法规和政策规定履行职责，使用事业编制且只减不增，人事、财务、社会保险等依照国家现行政策规定实施管理。涉及机构编制调整的，不得突破政府机构限额和编制总额，主要通过行政管理体制和政府机构改革中调剂出来的空额逐步解决。

　　四、行政类事业单位改革的依法规范

　　目前，关于行政类事业单位的职权等方面的规定，散见于法律、行政法规、地方性法规和党中央、国务院政策文件中，法治建设比较薄弱。因此在推进行政类事业单位改革中, 应把法治建设摆到更加重要的地位。

　　(一)进一步依法按政策完善行政类事业单位的认定标准

　　鉴于过去对行政类事业单位没有从法律、法规层面上作出统一界定，各地方、各行业事业单位承担行政职能的情况和做法不尽相同。有通过法律、行政法规、地方性法规授权的，也有机关依法或自行委托的，也有行政机关依法授权的;从机构设置上看，有的单独设置，有的合署办公或加挂牌子;从人员管理上看，有已经参照公务员法管理的，也有仍然作为事业单位的。对于这些行政类事业单位，要在梳理其执法主体类型、职能基础上，依据法律法规和中央政策文件进一步制定和完善统一的认定标准。

　　(二)正确处理行政类事业单位改革与法治的关系

　　按照党中央、国务院五年左右的时间完成行政类事业单位改革的部署，目前行政类事业单位改革正在进行，这为事业单位依法规范带来了机遇，但也面临一定的挑战：行政类事业单位改革的特点是“变”，变革原有的体制、机制，法治建构的特点是“定”，一旦规定下来，各方都要一体执行。中共中央办公厅、国务院办公厅《关于严格控制机构编制的通知》(厅字〔2011〕22号)，强调在机构编制方面的探索创新，必须在现行法律法规的框架下进行。这就要求正确处理行政类事业单位改革与法治的关系，既要坚持改革方向，又要严格依法改革和规范，同时，要随着行政类事业单位改革的深化适时完善法律法规。