行政类事业单位改革的法学分析

　　内容提要: 行政类事业单位是我国事业单位中十分特殊的一类，虽与公益类事业单位一样均使用事业编制，但在主要职能、资金来源、产出等方面存在不同。行政类事业单位，主要为授权执法主体，也有少量法定执法主体和委托执法主体。认定事业单位承担行政职能，应以法律、行政法规、地方性法规和党中央、国务院文件规定为依据，以是否主要履行行政职能为标准，坚持从严认定，积极稳步推进，分步实施，改革方向是职能归位、调整机构。目前我国事业单位法治建设比较薄弱，应将依法规范摆到更加重要的地位，依法探索行政类事业单位改革的实现方式。

　　行政类事业单位，是指依据法律、法规授权，按规定程序批准设立，履行行政决策、行政执行、行政监督等行政管理职能，纳入国家财政预算，并按照行政机构方式运行的事业单位。2011年3月23日中共中央、国务院《关于分类推进事业单位改革的指导意见》(以下称为《指导意见》)，提出“从严认定承担行政职能的事业单位、区分不同情况实施改革”的任务，并在今后五年实现基本完成行政类事业单位改革的目标。党的十八大重申：“推进事业单位分类改革”，加强对行政类事业单位的研究，探讨其改革路径和法治化方向，具有重要的理论意义和实践价值。

　　一、行政类事业单位的特点和范围

　　(一)事业单位的分类

　　事业单位是我国企业、机关、事业单位、社会团体和其他等五类组织机构中的独特的类型。目前学界对事业单位的分类存在不同认识，有关文件规定也不统一。《事业单位登记管理暂行条例》将事业单位定义为：“国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织”。2005年4月，国家事业单位登记管理局发布的《事业单位登记管理暂行条例实施细则》，按行业将事业单位划分为教育、科研、文化、卫生、体育、新闻出版、广播电视、社会福利等27个类别。这实际上主要是指公益性事业单位。

　　《指导意见》根据我国现有事业单位的社会功能，将事业单位分为承担行政职能的、从事公益服务的和从事生产经营活动的三大类。对事业单位的科学合理的分类，有利于针对不同类别的事业单位分别制定政策、推进改革。

　　虽然行政类事业单位与公益类事业单位均使用事业编制，但两者在以下方面存在不同。

　　1.主要职能不同。公益类事业单位，主要分布在教、科、文、卫等领域，是以脑力劳动为主体的特殊的社会服务组织，利用科技文化知识为社会提供服务是其主要职能;行政类事业单位虽然不是国家行政机关，但依法承担政府监管、社会管理和公共服务等任务。

　　2.获取法人资格的注册程序不完全相同。法律规定具备法人条件、自批准设立之日起即取得法人资格的事业单位，或法律、行政法规规定具备法人条件、经有关主管部门依法审核或登记，已经取得相应的执业许可证书的事业单位，不再办理事业单位法人登记，由有关主管部门按照分级登记管理的规定向登记管理机关备案(县级以上各级人民政府设立的直属事业单位直接向登记管理机关备案);公益类事业单位，一般要依据《事业单位登记管理暂行条例》及其他有关法律、法规，经事业单位登记管理机关登记，完成获取法人资格的法定程序。

　　3.产出不同。公益类事业单位的产出，主要是精神产品和教书育人、救死扶伤等公益性服务行为;行政类事业单位的产出，主要是方针政策、规章和各种行政行为。

　　4.资金来源不同。公益类事业单位的经费来源主要有三种情况：全部由财政定额或定项补助，部分由财政定额或定项补助，定额或定项补助为零;行政类事业单位的经费来源应当全部由财政拨款，由国家财政负担其工作人员工资福利和执法经费。

　　5.工作人员是否参照《公务员法》管理不同。行政类事业单位中的工作人员，经批准参照《公务员法》进行管理，其管理岗位占主体(一般应占单位岗位总量的一半以上);公益类事业单位，不参照《公务员法》管理，其专业技术岗位占主体(一般不低于单位岗位总量的70%)。

　　(二)行政类事业单位的范围和类型

　　根据国务院《全面推进依法行政实施纲要》关于“行政执法由行政机关在其法定职权范围内实施，非行政机关的组织未经法律、法规授权或者行政机关的合法委托，不得行使行政执法权”的规定，我国的行政执法主体，可以分为法定行政执法主体、授权行政执法主体和委托行政执法主体。根据中央编办对承担行政职能事业单位的认定规定，承担行政职能事业单位，主要为授权行政执法主体，即根据法律、法规的授权或行政机关依法授权行使行政职权，包括执法和管理两个类别，执法类是指主要从事行政处罚、行政强制、行政检查等行政执法职能的事业单位;管理类是指主要从事行政许可、日常行政管理等行政管理职能的事业单位。[1]

　　国务院直属事业单位，如中国银监会、中国证监会、中国保监会、国家电监会等。根据《电力监管条例》第5条，国家电监会依照该条例和国务院有关规定，履行电力监管和行政执法职能。

　　地方人民政府直属事业单位，如气象局、地震局、知识产权局等。根据《气象法》，对违反法律规定，侵占、损毁或未经批准擅自移动气象设施，在气象探测环境保护范围内从事危害气象探测环境活动的，由有关气象主管机构按照权限责令停止违法行为，限期恢复原状或采取其他补救措施，可以并处5万元以下的罚款。

　　国务院部门、机构所属事业单位，如国家知识产权局直属事业单位国家知识产权局专利局、专利复审委员会，根据《专利法》，分别承担专利注册与管理等行政职能和承担处理专利争议事宜等行政职能;国家工商行政管理总局直属事业单位商标局、商标评审委员会，根据《商标法》，分别承担商标注册与管理等行政职能和承担处理商标争议事宜等行政职能;国家质量监督检验检疫总局直属事业单位国家认证认可监督管理委员会和国家标准化管理委员会，根据《认证认可条例》和《标准化法》及国务院授权，分别统一管理、监督和综合协调全国认证认可工作和统一管理全国标准化工作。

　　地方各级人民政府部门所属事业单位，如根据《公路法》第82条，由交通主管部门行使的行政处罚权和行政措施，可以依法由公路管理机构(事业单位)行使。