地方参与全国性事务的宪法解析(2)

　　在西班牙，根据《自治程序法》第二条，自治区可以要求中央政府提供其履行职权所必需的信息。地方政府可以接受也可以拒绝中央行政部门或自治区政府的意见;如果地方政府认为中央或自治区有关行政部门的行为干预了地方依据宪法和《地方政府法》第六十三条规定的自治权，可向行政法院起诉。同样，地方政府有权依照《地方政府法》第一百一十九条，对认为限制其宪法保障的自治权的国家或自治区法律，提请宪法法院进行合宪性审查。

　　四是通过行政程序。从地方自治权保障的角度出发，有的西方国家将地方对国家决策的参与确认为一项基本的自治权，即国政参与权，从而保障地方对全国性决策的制度性参与。国政参与权又区分不同的情形区分不同的参与程度或强度。例如在日本，地方公共团体的国政参与权可以表现国政须经地方公共团体同意者、国政须经地方公共团体协议者、国政须听取地方公共团体之意见者以及国政可由地方公共团体提出法律异议者等各种形式。[7]德国地方政府有权参与区域性规划，但参与的方式在各州不尽相同。例如，在北莱茵-威斯特法伦州，组织地区性规划是州和地方政府的共同责任。根据《州规划法》，在专区一级成立了规划委员会(Bezirksplanungsr?te)，规划委员会成员由地方议会选出。这些规划委员会有权就地区发展规划的编制作出实质性和程序性决定，并决定正式的规划。换言之，乡镇议会的代表可以根据本地方的地区发展计划决定州的规划目标。州的作用限于编制地区发展规划草稿、履行编制程序，并在规划经专区规划委员会确定后，依法定程序批准。

　　根据《西班牙王国宪法》，中央政府根据各自治区提出的预算起草经济计划方案;国家有权确定经济活动总体计划的基础并进行协调，各自治区可以据此进一步立法。城镇规划是自治区议会的专有职权，有关的城市规划法律进一步规定，自治区规划的原则应服从于国家总体规划的规定。

　　根据《西班牙地方政府法》，负责规划编制和审批的行政部门，应给予其他部门参与规划活动的机会以协调公共利益。尽管城市规划是自治区的专有职权，但按照现行国家和自治区的城市规划法的要求，在城市规划批准过程中，自治区政府应与受规划影响的有关地方政府协商。

　　(二)非正式方式

　　西方国家地方对全国性事务的非正式参与，一是通过非官方的地方政府联合会。如英国的地方政府联合会、伦敦地方政府联合会、威尔士地方政府联合会、北爱尔兰地方政府联合会，美国的全美县联合会、全美市联合会，俄罗斯的地方政府联合会、小城市联合会、城市联合会等。这些组织影响中央立法、行政决策，并充当协调者和意见沟通者。二是通过利益集团或院外活动分子等方式。如美国许多州议会开会时，就有一些地方政府官员组成的院外人员从事游说活动，以此影响州议会有关地方问题的决策或立法。有些顾问组织，如英国的地方政府财政顾问委员会，在影响中央政府制定政策及为地方政府提供与中央部门及官员接触机会方面，也起一定作用。

　　三、我国地方对全国性事务的参与

　　改革开放以来，我国民主政治进入到一个新阶段，政治参与作为社会主义民主政治的一种形式，得到发展，制度化参与渠道增多，减轻了地方与中央对立的危险。

　　我国在地方对中央的影响和决策参与上，有自己的特点。具体说来，也可以分为法定正式和非正式两方面。如根据《宪法》、《全国人民代表大会组织法》和有关规定，全国人民代表大会由省、自治区、直辖市和特别行政区的代表组成。全国人大常委会举行会议时，邀请各省、自治区、直辖市的人大常委会负责人列席会议。此外，全国人大常委会委托省级地方人大常委会组织全国人大代表视察或专题调查。

　　根据《国家行政机关公文处理办法》，省级政府及其机构可以报告的方式向国务院及其主管部门汇报工作，反映情况，或以请示的方式向国务院及其主管部门请求指示、批准。

　　按照《立法法》第九十条的规定，各省、自治区、直辖市的人大常委会认为行政法规同宪法或法律相抵触的，可以向全国人大常委会书面提出进行审查的要求;其他地方国家机关认为行政法规同宪法或法律相抵触的，可以向全国人大常委会书面提出进行审查的建议;根据《规章制定程序条例》第三十五条，地方各级政府如认为部门规章同法律、行政法规相抵触的，可以向国务院书面提出审查的建议，由国务院法制机构研究处理。

　　此外，《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》，要求国务院及其职能部门在制定经济和社会发展中长期规划时，应当听取自治区及其工作部门的意见。

　　根据《地方组织法》，省级地方政府应协助设立在本行政区域内不属于自己管理的中央国家机关进行工作。如银行业监督管理机构在处置银行业金融机构风险、查处有关金融违法行为等监督管理活动中，地方政府应予以配合和协助;又如各级地方政府应依法加强对本行政区域内税收征收管理工作的领导或协调，支持税务机关依法执行职务，依照法定税率计算税额，依法征收税款。

　　以上都属于法定的地方参与中央事务管理的方式。非正式、非法定的方式，如全国人大常委会就审议的法律草案等，征求地方人大常委会的意见;全国人大常委会负责人邀请地方人大常委会负责人座谈;全国人大各专门委员会召开省级人大对口机构的座谈会，共同研讨人大工作;国务院召开有各省、自治区、直辖市以及计划单列市或副省级城市行政首长参加的全国性会议，就有关重大问题征求意见;国务院各部门召开有各省、自治区、直辖市政府工作部门首长参加的全国性专业会议，就本部门的重大问题听取意见。

　　中央政治局有一些来自地方(主要是直辖市和个别重要的省、自治区)的党委书记担任委员，全国人大常委会中也有一些来自地方的组成人员。中共中央、全国人大常委会、国务院等常就有关重要的党内文件、法律、行政法规草案下发各地，征求意见。

　　一些条件暂不成熟的立法事项，可以由地方先行一步，为制定全国性的法律、行政法规准备条件、提供经验;有些改革开放方面的做法，可在一些地方先行试点，取得经验后，再向全国推广。如环境噪声污染防治、消费者权益保护以及人口和计划生育等，就是先由地方人大常委会制定地方性法规，积累经验，再制定环境噪声污染防治法、消费者权益保护法以及人口和计划生育法等法律的。