地方参与全国性事务的宪法解析(3)

　　有些改革开放方面的做法，可在一些地方先行试点，取得经验后，再向全国推广。以石油天然气资源税改革为例，2010年5月，中共中央、国务院召开的新疆工作座谈会上提出，在新疆率先进行资源税费改革。财政部、国家税务总局同年6月1日印发《新疆原油天然气资源税改革若干问题的规定》的通知，启动了中国资源税从价定率计征方式回归的改革。原油和天然气资源税调整为按产品销售额的5%计征。2010年12月1日，我国资源税改革试点扩大到内蒙古、甘肃、四川、青海、贵州、宁夏等12个西部省区。2011年9月21日国务院常务会议对《资源税暂行条例》作出修改，对原油和天然气增加从价定率的计征办法。

　　根据国务院办公厅“三定规定”，各省、自治区、直辖市政府可向国务院提出请示事项，由国务院办公厅提出审核意见，报国务院领导审批。

　　随着经济社会的发展，地方政府相继成立了驻北京办事机构。各驻京办事机构围绕派出地政府的中心工作，积极开展有关工作，在加强地区间协作、服务本地区经济社会发展、处置突发事件、维护首都稳定等方面起到了重要作用。

　　另外，香港、澳门特别行政区的有些知名人士担任全国政协领导职务，如马万祺、董建华、何厚铧等，在全国政协担任副主席，参加全国政协的工作，在为国家的发展、建设和进一步落实《特别行政区基本法》，反映特别行政区的建议和意见等方面发挥积极作用。

　　更为重要的是，通过中国共产党组织内部系统的上下沟通，地方可以多方面地影响中央和参与决策。

　　四、加强地方对全国性事务的参与

　　府际关系的调适实质上就是一个利益博弈的过程。地方从属于中央或上级，并服从中央或上级统一领导，但地方政府也有自己的意志表达诉求。政府之间的利益分配、职能的配置，需要各级政府双方的民主协商和决策的共同参与，特别是地方对全国性事务的决策的参与。《世界地方自治宣言》第三条提出，地方政府在其他层级政府涉及地方事务的决策中，应具有合理和有效的参与权;《欧洲地方自治宪章》第四条要求，在直接涉及地方的所有事项的计划和决策过程中，应在适当的时间以适当方式，尽可能多地征求地方政府的意见;在向地方政府重新分配财政资源时，应以恰当的方式听取其关于分配方式的意见。

　　我国在地方对全国性事务的参与上，法定的和非法定的方式仍显不够。从规范的角度看，社会主义根本制度具有优越性，人民代表大会制度、共产党领导的多党合作和政治协商制度和其他渠道，能够最大限度地满足地方日益高涨的政治参与期望，但是由于我国现阶段经济文化发展水平和社会发育的程度不高，各项制度在具体的运行上还不健全;地方发展不平衡也使有些地方无法在现有体制中找到有效的利益表达渠道。按照健全民主制度、丰富民主形式的要求，应进一步加强地方对全国性事务的决策的参与。

　　(一)加强地方对全国人大及其常委会有关事务的参与

　　目前，在全国人大及其常委会下，涉及地方对全国性事务的决定的参与途径不多。我国目前采用西方国家在议会中设立两院制的体制存在宪法和法律制度上的困难，可以考虑在全国人大內设立专门的“地方事务委员会”，或在现有的专门委员会或工作委员会中更多地吸收各省、市、自治区的人大代表担任委员会的职务，并保障来自地方的成员在研究、审议全国人大及其常委会有关地方事务时的参与权。

　　(二)加强地方对有关全国性行政事务管理的参与

　　除了加强地方对全国人大及其常委会事务的参与外，地方对全国性行政事务管理的参与，也应当加强。

　　根据《宪法》和《地方组织法》的有关规定，国务院统一领导全国地方各级国家行政机关的工作;国务院主管部门依法在业务上指导或领导省级政府的各工作部门，并有权依法在本部门权限内，发布命令、指示和规章，在全国范围内实施。随着行政体制的改革的深入，可以考虑设立地方事务部或明确由中央某一部门或有关部门具体研究、拟订有关中央与地方关系事务。

　　另外，国务院各部门提请国务院研究决定的重大事项，涉及地方的，应事先听取地方的意见。

　　(三)扩大民族自治地方对有关国家事务的参与

　　民族区域自治不仅表现为民族自治地方的自治机关对本民族内部事务的自主管理，也体现在其对国家有关民族事务的计划或决策的参与权。潘弘祥、戴小明认为上述权利主要是民族平等权，表现为“自治权”和“共治权”两方面。共治权的法理基础在于民主政治国家普遍奉行的“人民主权”原则，体现在少数民族作为人民的组成部分和立国因素，通过选派自己的政治代表参与国家各级立法机关的方式实现对国家事务和地方事务的共同管理;自治权的法理基础在于代议制度的结构性缺陷，是对共治有效性不足的一种必然的弥补。[8]但《民族区域自治法》的规定，缺乏对民族自治地方自治机关对涉及民族自治地方的计划或决策的参与的规定，应修改《民族区域自治法》，确认民族自治地方对有关中央决策和国家事务的参与权。

　　(四)加强特别行政区对有关国家事务的参与

　　特别行政区作为独立的选举单位，选举产生的全国人大代表(香港36位、澳门12位)，来自特别行政区工商界、专业界、政界及基层等，具有广泛的代表性。他们代表特别行政区居民的利益和意志，组成国家最高权力机关，履行管理国家事务的职权，是基本法规定的“特别行政区居民中的中国公民依法参与国家事务的管理”的具体体现。特别行政区虽然继续实行资本主义制度，但它们是中华人民共和国的一个组成部分，港澳居民中的中国公民是中华民族大家庭的重要成员，他们中的代表完全有权利、有责任参加全国人大的各项活动，还可依照《基本法》规定，参加提出修改《基本法》的议案，就中央政府对特别行政区实行的政策提出建议和意见。

　　(五)扩大当地居民对有关国家事务的参与

　　根据宪法原理，直接民主应是民主政治最理想的形式，但很难让社会全体成员都直接参与公共政策的决定和修正。因此，代议性的地方政府应运而生，但代议性地方制度并不排除直接的民主形式，如公民直接选举、公民投票、复决与罢免、创制权等。

　　但实际上选举和其他直接民主方式实践中并不是经常采用。按照健全民主制度、丰富民主形式和扩大公民有序的政治参与的要求，要积极探索扩大公民有序的参与政治，包括参与人大工作、其他民主形式和协商式民主的方式，逐步实现选举民主、其他直接民主和协商民主的制度化、规范化和程序化。