地方参与全国性事务的宪法解析

　　【摘要】地方对全国性有关事务的参与，是地方政府通过法定或非法定方式实现自身利益的重要途径，是政治民主化的具体表现。民主的地方参与机制，对于建构科学、合理的纵向府际关系，具有重要意义。改革开放以来，我国地方对全国性有关事务的参与有所发展，制度化参与渠道增多，减轻了地方与中央非常态对立的危险，但我国在地方对全国性有关事务的法定参与和非正式参与，仍显不够。按照健全民主制度、丰富民主形式的要求，应进一步加强地方对全国性有关事务的参与，建立中央与地方协商机制。

　　【关键词】地方参与;全国性事务;法治建构

　　一、地方参与全国性事务的意义

　　(一)何谓“中央”与“地方”

　　一般认为，所谓中央，是指国家政权在全国范围内的领导机构，而地方则是中央以下各级行政区域的统称。按照《辞海》的解释，所谓中央，“与地方相对。政党、国家政权、团体在全国范围内的领导机构”。[1]

　　“地方”相对于“中央”而言。一个国家为了便于治理，将其领土划分为不同层次、不同范围的行政区域，这个大小不等的行政区域，即为“地方”。

　　在我国学界，多将单一制国家中央政府(central government)与地方，或联邦制国家联邦政府(national government，federal government)与各联邦成员，都理解成“中央与地方”的关系，实际上，在世界范围内，应按联邦制或单一制有所区别地理解政府间的关系：在单一制国家，国家结构和政府间纵向关系主要表现为中央与地方的关系;在联邦制国家，政府有三个层次：“地方政府在政府机构体系中位于底层，中间部分为中间政府(州、大区、省)，全国性政府位于最高层。” [2]

　　以美国为例，作为联邦制国家，“政府活动发生在地方、州、联邦三个层次”。在美国的政治术语中，“合众国政府”、“全国政府”和“联邦政府”往往是通用的。所谓“联邦制”是关于全国政府与州政府之间的关系，州不是地方政府，只有州以下的行政单位才称为地方和地方政府。美国统计局一年一度发表的《政府统计》，将州政府定义为“组成合众国的五十个州的政府”，而地方政府是指县、市、镇、乡和特别区等。

　　其他联邦制国家，纵向府际关系也是指联邦、联邦成员(州、共和国、邦等)与地方的关系。在英国、西班牙等欧洲国家，除了中央政府和地方政府之外，中间还有地区政府，而地区作为次中央级，既不是联邦成员也不是地方。

　　(二)地方参与全国性事务的意义

　　地方参与全国性事务是政治民主化的具体表现，就其政治作用来看，地方参与是地方政府运用政治经济资源，通过法定或非法定方式表达利益诉求并实现各自利益的一个重要机制。在高度集中的计划经济体制和所有制形式整齐划一的情况下，对国家与地方利益一致性的强调，影响了地方利益诉求的表达，地方不是为了某种具体的利益参与全国性事务管理而往往出于政治需要。随着市场经济的建立和发展，地方利益格局深刻调整，地方政府产生各自的利益诉求，地方参与全国性事务的管理，对于建构科学、合理的纵向府际关系，具有重要意义。

　　1.地方参与有利于发展民主

　　地方参与全国性事务管理体现了民主原则，有利于地方更好地参与国家政治生活。英国政治思想家J.S.密尔在《代议制政府》中指出：“地方代表权的目的本身就是为了使那些具有和一般同胞的利益不同的共同利益的人们可以自行安排共同的利益。”[3] 扩大地方的政治参与，通过协商沟通意见，让各利益主体充分表达各自的利益诉求，有利于中央的政策更能体现各地方的利益。

　　2.地方参与有利于防止或对抗中央过分集权

　　汤尼·伯恩从英国的情况具体列举了地方政府的作用，并认为地方政府的存在有利于防止或对抗中央过分集权和滥用权力。[4]戴维·威尔逊和克里斯·盖恩在2006年合著的《联合王国地方政府》中也认为，地方政府的作用和价值，有利于分散权力。[5]地方参与对于防止权力滥用，促进地方之间、地方与全国性政府之间的发展也有重要作用。

　　3.地方参与有利于建立科学的决策机制

　　科学决策要求中央按照决策的科学理论和健全的程序，运用科学的决策方法进行决策。中央决策的正确与否，直接关系到经济发展、民族团结、社会稳定乃至国家兴衰存亡。中央要进行科学决策，必须广泛听取各方面意见，特别是有关地方的意见，必须有完善的决策机制作保证。地方参与全国政治，可以使中央决策集思广益，提高决策的合法性基础。

　　4.地方参与有利于增进平等

　　从理论上讲，地方参与的扩大，直接关系到地方之间政治经济利益的平衡，并影响地方利益格局的调整。亨廷顿认为：“较高水平的政治参与常常导致国民产品更平等的分配。”[6]地方参与能在一定程度上更好地顾及地区的特点和多样性，有利于确保平等，维护不同地方的利益，推进基本公共服务均等化。

　　二、地方参与全国性事务的域外经验

　　由于各国具体情况不同，地方对全国性事务的参与方式、途径也不尽相同。总的看，不外包括正式法定和非正式两方面。

　　(一)正式法定方式

　　西方国家地方对全国性决策的参与，一是通过议会有关地方或地区事务的机构。如目前英国议会下院650名众议员中，英格兰地区议员533名、苏格兰地区59名、威尔士地区40名、北爱尔兰地区18名。《法国宪法》第二十四条规定，“参议院应保证共和国各地方公共团体的代表性”。《西班牙王国宪法》第六十九条第一款规定，参议院是地区代表院。

　　二是通过提出私法案。如在英国，除了通过非官方的地方政府联合会外，主要是通过提出私法案以影响有关地方问题的立法。往往是，一个地方政府提出私法案被批准后，其他地方政府也随之提出类似的私法案，从而促成统一的示范条款，最终被一般法律所采用。

　　三是通过司法救济途径。如在德国，法律监督机关可以对地方政府履行职务的行为进行监督，甚至可以由州政府解散乡镇议会，但乡镇议会有权表示异议，并可向行政法院提起上诉。俄罗斯的地方自治制度受司法保护，国家权力机关若侵犯了地方自治机关的权利或地方自治机关管辖范围内居民的权利和自由，地方自治机关有权向法院提出宣告上述文件无效的要求;在司法机关作出裁决之前，地方自治机关有权中止该文件的执行。