地方参与全国性事务的宪法解析(4)

　　五、地方参与全国性事务的法治建构

　　(一)地方参与全国性事务的法理依据

　　1982年《宪法》规定实行民主集中制，中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。宪法学界一般只承认民族区域自治和特别行政区的高度自治，但许崇德指出，“我国的地方制度的实质上是一种地方自治制，不过我们在习惯上没有这样去称呼它，按照我们的理论，统称为民主集中制。”[9]

　　《宪法》对公民直接参与政治，作了明确规定，除了人民代表大会的民主形式以外，人民还通过各种形式和途径，依法管理国家或地方事务;有关法律、法规对公民参与地方政治的形式，也作了规定。

　　(二)拓宽地方参与全国性立法和决定重大事项的渠道

　　我国没有像多数西方国家那样实行议会两院制，地方参与全国性事务的渠道，除了执政党内部沟通渠道外，主要是国务院及其部门、机构与地方政府各部门、机构之间意见交流、情况反馈、信息搜集、咨询建议、调查研究及方案论证等。依法加强全国人大代表中各地方的代表对全国人大有关重大事项的决定、立法等工作的参与，有利于平衡各地方的利益关系;此外，目前全国政协由三十四个不同的界别组成，对宪法、法律和法规的实施，重大方针政策的贯彻执行、国家机关及其工作人员的工作，通过建议和批评进行监督，对政治、经济、文化和社会生活中的重要问题以及人民群众普遍关心的问题，开展调查研究，反映社情民意，进行协商讨论，并通过调研报告、提案、建议案或其他形式，向中国共产党和国家机关提出意见和建议，是其重要职能。

　　(三)合理划分和法治建构中央与地方各自的权限，在机制上保障地方参与

　　关于中央和地方政府的职权划分，《宪法》第八十九条第四款中采用的是“由国务院统一领导全国地方各级国家行政机关的工作，规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分”的制度设计。比照《宪法》列举的国务院十八项职权与地方各级政府的权限及《地方组织法》对县级以上的地方各级政府行使的职权所作出的十项列举性的规定，政府职能在纵向上配置的特点体现为“职责同构”，不同层级的政府在纵向间职能、职责和机构设置上的一致性。因此，应对中央与地方各自权力的来源、事项的管辖等方面进行合理划分并法治建构。

　　(四)健全中央与地方沟通机制，在程序上保障地方参与

　　宪法规定“充分发挥中央与地方两个积极性”的原则，以达成中央和地方权力之间的整体平衡。长期以来，中央与地方的利益关系通常依靠行政命令、党内民主集中制或中央和地方“商量办事”的非法定化做法和非程序化路径进行调节。在市场经济条件下，有必要建立正式的政府间纵向关系协调机制，通过立法和行政程序来保障地方的参与。

　　(五)扩大地方自主权，建立地方利益表达与平衡机制

　　在转型时期，应在保证中央政府有效宏观调控的前提下，赋予地方必要的权力，使其能够依靠国家法律、法规和宏观政策，自主决定本地区事务。

　　我国是社会主义国家，中央能集中代表全国人民的根本利益和共同利益，但不可否认，地方同样存在各自的局部利益和特殊利益。处理中央与地方关系，实际上是解决和调整国家与地方的利益关系。毛泽东认为：“正当的独立性，正当的权利，省、市、地、县、区、乡都应当有，都应当争。这种从全国整体利益出发的争权，不是从本位利益出发的争权，不能叫做地方主义，不能叫做闹独立性。” [10]

　　随着市场经济的发展，地方利益会越来越显现出来，没有正常的地方利益表达渠道就会通过非正常渠道表达，导致地方对中央的非常态对抗，并引发地方之间的不公平竞争。为使地方利益得到及时有效的反映，同时也为了实现中央决策的科学化和民主化，必须通过体制改革和制度创新，建立科学合理的地方利益表达与平衡机制，扩大地方对全国性事务的决策的参与。

　　随着改革开放的深入和市场经济的发展，地方独立性与自主权在不断扩大，地方业已成为具有相对独立的经济社会利益和发展目标的利益主体，中央与地方关系已由改革前的单纯的行政服从关系，转向了以相对经济实体为基础的博弈关系。建立地方利益表达与平衡机制，不仅是法治建构府际关系的重要措施，而且有助于提高中央决策民主化和科学化水平，减少宏观决策失误。

　　(六)建立中央部委与省级地方政府的协商机制

　　毛泽东在《论十大关系》的讲话中对建立中央部委与地方政府的协商机制有过具体的设想，提出“要提倡同地方商量办事的作风。党中央办事，总是同地方商量，不同地方商量从来不冒下命令。在这方面，希望中央各部好好注意，凡是同地方有关的事情，都要先同地方商量，商量好了再下命令”。[11]江泽民在党的十三届五中全会上的讲话中谈到在治理整顿期间正确处理中央与地方、上级与下级的关系问题时指出，中央各部门一定要继续听取和尊重地方的意见，把情况搞准确，把工作做扎实，把实施方案搞得切实可行。《国务院工作规则》要求国务院各部门提请国务院研究决定的重大事项，涉及地方的，应事先听取意见。建立中央部委与省级地方政府的协商机制，对于中央决策的民主化、科学化具有重要意义。

　　【注释】

　　[1]辞海(M)，上海辞书出版社1980，1406.

　　[2]International Encyclopedia of the Social Science, Volume9～10(London: Macmillan, 1968, p.451.

　　[3] [英]J.S.密尔，代议制政府(M)，商务印书馆,1982.211.

　　[4] Anthony Byrne, Local Government in Britain (London: Penguin Books Ltd, 2000), pp.5-8.

　　[5]David Wilson and Chris Game, Local Government in the United Kingdom (London:Macmillan,2006), p.34.

　　[6]亨廷顿，纳尔逊.难以抉择———发展中国家的政治参与，华夏出版社1989:21.

　　[7]王建学.作为基本权利的地方自治(M)，厦门大学出版社2010:111.

　　[8]潘弘祥、戴小明.中央与民族自治地方政治关系初探(J),贵州民族研究,2004(3).

　　[9]许崇德.中国宪法(第四版)(M)，中国人民大学出版社2010:181.

　　[10]毛泽东著作选读(下册)(M)，人民出版社1986:730.