联合国与国际公务员法律制度的发展

19世纪以来，国际法开始由共处法向合作法迈进，其最主要的表现就是国际行政联盟的产生，例如，1865年成立的国际电报联盟、1874 年建立的邮政总联盟、1875年建立的国际度量衡组织、1883年建立的国际保护工业产权联盟、1886年建立的国际保护文化艺术作品联盟等等。人类步入20世纪以后，国际合作达到了前所未有的广度和深度，例如，先后产生了国际联盟和联合国两个全球性国际组织，也产生了为数不少的区域性国际组织，至于专门性国际组织则如雨后春笋般涌现。对于每一个国际组织来说，为了有效地开展工作，从而实现本组织的宗旨和目的，维持常设的秘书机关是必不可少的。通常来讲，在秘书机关工作的人员并不是各国派驻国际组织的外交人员，而是国际公务员。他们的身份具有国际性和独立性，不受任何主权国家的管辖，而由国际组织实行管辖和保护。目前，在国际组织法下已经形成了以调整这些人员的法律地位及其法律关系的相对独立的国际公务员法。
    一、国际公务员概述
    国际公务员指在联合国及其下属机构或专门机关工作的办事人员。国际公务员在完成国际任务时，不论其国籍如何，均应保证其中立性。国际公务员最初在1905 年国际农业协会出现过一小批，但是，作为一种制度确定下来是国际联盟成立以后的事。国际联盟的办事人员必须只按照联盟的利益去完成任务，进行工作，不得请求或接受国际联盟秘书处以外任何政府或其他当局之训示，必须根据独立公正的公务员誓约进行工作[1](P485)。联合国将国际联盟的这一做法向前推进了一步。《联合国宪章》第100条明确规定：“1.秘书长及办事人员于执行职务时，不得请求或接受本组织以外任何政府或其他当局之训示，并应避免足以妨碍其国际官员地位之行动。秘书长及办事人员专对本组织负责。2.联合国各会员国承诺尊重秘书长及办事人员责任之专属国际性，决不设法影响其责任之履行。”另外，秘书长及办事人员为了独立行使其职务，由各会员国给予必要的特权及豁免。正是由于国际公务员的这种独立性和国际性，反映了联合国乃是国家间合作形式的现实，而不是一个“世界政府”。 （科教范文网http://fw.ΝsΕΑc.com编辑）
    对于国际公务员的雇佣及服务条件，《联合国宪章》第101条明确规定：“1.办事人员由秘书长依大会所定章程委派之。2.适当之办事人员应长期分配于经济暨社会理事会、托管理事会、并于必要时，分配于联合国其他之机关。此项办事人员构成秘书处之一部。3.办事人员之雇用及其服务条件之决定，应以求达效率、才干、及忠诚之最高标准为首要考虑。征聘办事人员时，于可能范围内，应充分注意地域上之普及。”但是，在实践中，这两项原则往往存在着矛盾。其主要原因就在于，联合国从其成立以后，在相当长的一段时间内，被美国为首的西方国家操纵，因此，在招聘时大多录用发达国家的公民，至于高级别的公务员来自于发展中国家的则为数更少。最近几十年，随着发展中国家在国际舞台上力量的增强，情况发生了很大的变化，来自发展中国家的公民在秘书处任职的人员，有了大幅度的增加。例如，目前，据不完全统计，秘书处的职员总数为一万二千四百多名，其中，美国的有1740名，名列前茅；法国959名，居第二位；而后是泰国624名，英国618名，菲律宾618名，埃塞俄比亚535名，智利458名，前苏联411名，黎巴嫩383名，肯尼亚364名，中国288名等等[2] (P111)。近来，联合国大会不断强调要更公平地按照地域分配秘书处的职位，并对专门职员以上的职位（语文职位除外）实行“适当员额”制，根据会员国的人口、缴纳会费、所处地域等因素，将职员的补充按照比例分配给各会员国。目前，联合国职员来自全世界一百三十多个国家[3]。
    冷战结束以后，国际关系格局发生了深刻的变化，经济全球化和国际社会无政府状态之间的矛盾进一步加剧了，这就给联合国的工作带来了更多的挑战。因此，一个高效廉洁的秘书处对于联合国来说更是必不可少的。为了应对这一形势的变化，秘书处也进行了一些改革，目的是使本组织的工作方案重点更明确，规划和预算编制制度更简单，并能够提供更好的服务，例如，1997年启动了秘书处结构改革一揽子计划，2002年采取了管理和技术性改进措施，等等。2005年3月，联合国秘书长安南在提交的名为《大自由：实现人人共享的发展、安全和人权》的改革报告中，也提及了联合国秘书处的改革方案，明确提出了对联合国工作人员的要求，即：（a）适应21世纪新的实质性挑战；（b）具有管理复杂的全球性业务的实力；（c）承担责任。同时，采取措施调整秘书处的结构，保证达到《联合国宪章》第101条第3款规定的“效率、才干及忠诚之最高标准”，以及“在征聘办事人员时充分注意地域上之普及”，并确保男女工作人员之间的合理平衡。 （科教范文网http://fw.NSEAC.com编辑发布）
    二、联合国与国际公务员法的发展
    1.国际公务员的行政首长
    纵观整个国际公务员制度，国际组织行政首长的法律地位是其中不容忽视的重要内容。这是因为他是国际组织中级别最高的国际公务员，在国际组织的正常运作中发挥着重要的作用。
    在当代现存的绝大多数国际组织中，行政与管理机构被称为“秘书处”，其最高首长被称为“秘书长”、“总干事”或“执行秘书”等。依据各个国际组织的宪章性文件，其行政首长的法律地位也各不相同[4](P158)。
    从历史上的发展来看，国际组织行政首长的地位和作用经历了一个逐步演变的过程。在国际组织发展的早期，秘书处行政首长的地位并不突出，只拥有极为有限的权力，例如国际行政联盟和国际联盟。《国际联盟盟约》第11条明确规定：“兹特声明，凡任何战争或战争之威胁，不论其直接影响联盟任何会员国与否，皆为有关联盟全体之事。联盟应采取适当有效之措施以保持各国间之和平。如遇此等情事，秘书长应以联盟任何会员国之请求，立即召集行政院会议”，第15条又规定：“联盟会员国约定，如联盟会员国间发生足以决裂之争议而未照第13条提交仲裁或司法解决者，应将该案提交行政院。为此目的，各方中任何一方可将争议通知联合国秘书长，秘书长应采取一切措施，以便详细调查及研究”，“争执各方应以案情之说明书连同相关之事实及证件从速递交秘书长”，等等。由此可见，国际联盟的秘书长的权力是有限的，毕竟国际联盟的权力核心在大会和行政院，而且从实践发展来看，秘书长在国际联盟的运作中也没有发挥重要的作用。