论单一制中国的财政联邦制——以中央与地方财(2)
2014-05-27 01:08
导读：所谓的集权和分权国家也在一定程度上逐渐趋同和融合，原来高度集权或极端分权的国家，目前逐渐开始了一种寻求二者适当结合的倾向。美国和法国分别
所谓的集权和分权国家也在一定程度上逐渐趋同和融合，原来高度集权或极端分权的国家，目前逐渐开始了一种寻求二者适当结合的倾向。美国和法国分别是典型的联邦制国家和单一制国家，经过近年来的制度变迁，其政府间的职权、支出责任、税收与税权的划分以及转移支付关系等，均表现出极强的财政联邦主义特征。[4]可以说，西方国家无论宪政体制是单一制还是联邦制大多通过分税制的制度安排，以地方财政自治为基础和中央财政平衡作保障来确保中央与地方财政关系的良性互动。
中国被认为是典型的单一制国家，但由于过去过分注重政治上的一统，在法律上中国仍有一些制度设计不能自圆其说。如中国的地方行政首长不是中央或上级任命的，而是地方人大通过选举产生的。虽然地方首长特别是省级的地方首长实质上都是中央委任的，但至少在法理上，地方政府首长产生的决定权是地方而不是中央。而在联邦制国家，各州、各共和国的行政长官往往是地方议会选择的结果。中国的上述做法，既不同于许多单一制国家的地方行政首长中央委任制，其政治合法性来自中央授权；也不同于联邦制国家地方政府首长的选举制，其政治合法性来自地方选举。中国“这一宪法惯例已经给中国的单一制政体带进了联邦制的因素”。[5]甚至有学者认为，中国是单一制和复合制的混合体。[6]再如，人大是中国国家机构的核心，但全国人大与地方人大是领导和服从的关系吗？如果不是，那么单一制国家体制和民主集中制的宪法原则该如何理解呢？而上述问题又与财政预算紧密相关，因为财政预算依托于我国权力机关与行政机关体制的运行。如果说地方政府有人事的自治权，地方权力机关不依附于中央权力机关而存在，也就意味着地方的财政预算也具有相当的独立性，这是否可以认为中国已经为财政联邦制提供了宪政制度的基础，或者，这一具有联邦制意蕴的单一制为日后中国的财政联邦制的萌生提供了土壤呢？有经济学者也认为，中国的上述特色体制为中国日后经济改革的成功和发展奠定了基础。中国计划经济管理体制与前苏联的重大区别在于：前苏联条块分割经济管理模式中“条条”的力量更强，而中国“块块”的力量更强。前苏联东欧经济改革的失败原因在于过分的中央集权；而中国改革的成功是由中央和地方的互动造成的。[7]这种行政性分权结构对以后中国的改革起到了至关重要的作用。[8]
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可见，所谓单一制完全是政治意识形态法律化及法律规范符号化的结果。单一制与联邦制的界分不能真正反映各个国家独特的富于个性的形式特点，而且单一制的政治意义远远高于经济意义，因为一个国家可以在政治上和意识形态上强求一统、保持一致，但在物质资源和经济利益的配置上，国家与地方永远不可能一致，甚至不可能和谐共处。单一制国家创设的目的从根本上是为了争取最高统治集团对资源的绝对控制权，西方国家纵向分权与制衡的结构在实质上是不同经济利益集团分离与制约的结果。因此，可以说单一制是政治的一统而非经济的统一。
二、单一制宪政体制下的财政联邦制
财政关系是中央与地方关系的一项重要内容，财权、财力在各级政府间的分配直接关系到中央、地方政府各自利益的实现方式和满足程度。中央和地方财政的关系是与国家宪政体制相适应的，也是一国宪法的重要内容。无论是联邦制国家还是单一制国家，中央与地方关系的关键因素之一就是财政权的分配。所谓财政联邦制又称为财政联邦主义，其核心是处理中央与地方的财政关系，即中央与地方在财政领域的集权与分权问题。财政联邦制作为处理财政关系的一种规范制度，其实质就是财政的地方分权。分权是宪政制度的基本原则和重要内容。宪政意义上的分权包括横向分权和纵向分权。横向分权否定了权力专制，防范了权力的过度集中并实现了权力的合理配置，限制国家权力的一元化、单极化。而纵向分权则针对国家政权不同层次的权力划分，其目的是为了限制国家权力的统一化和绝对化。如何配置中央和地方的财权和财力，由于各国经济形式及利益格局不同而表现出很大的差异性，即各国财政权力纵向的收缩度各不相同。
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地方分权通过地方自我管理和自我发展蕴涵着民主的精神。财政地方分权实质上就是给予地方一定的税收权力和支出责任范围，并允许地方政府自主决定其预算支出规模与结构，使地方政府能够自由选择其所需要的政策类型，并积极参与财政管理，其结果是地方政府能够提供更多更好的公共服务。因此财政分权的精髓在于地方政府拥有财政自治权。财政地方分权的基本内容包括：地方的财政自治立法；地方自主地组织和使用财政收入；地方依法安排财政支出；地方税收管理自治；地方享受财政援助。世界各国地方财政自治各不相同，但依传统意义可以归纳为三种模式：其一，美国模式：财权分散，财力相对集中。财权分散，是一种明确的分权式的分税制模式（State， loca，l and federal governments all playcrucial roles in theU. S. fiscal system）。[9]联邦、州、地方三级政府各司其职，各有自己的税收来源，各为自己的税收立法，当然州与地方税法不得与联邦税法相抵触。财力相对集中，是指在三级政府的财政分配格局中，联邦一级收入占较大比重。其二，法国模式：财权集中，财力集中。这是一种财权、财力双集中的分税制模式，不仅税收管理权限集中于中央一级，财政立法和财政条例、法令均由财政部统一制定，地方政府只能按国家的财政法令执行，而且在税收收入划分上，中央一般占到总收入的75%左右，呈现出中央主导下的地方分权的分配格局。其三，日本模式：财权适度分散，财力有效集中。日本在财政体制上的集权或分权程度趋于中性，也就是介于美国模式与法国模式之间。在日本，地方政府根据自治原则，有权决定征收何种地方税，但是为了防止因税收分权导致地区间的税收失衡，中央政府设立了“课税否决制度”，即允许地方政府在地方税法列举的税种范围内自行决定开征地方税，但若地方政府的征税计划超出了这个范围，其新开征税种须经自治大臣批准。总之，世界范围内财政自治的几种模式虽各不相同，但也存在一定的共同之处：无论在税收收入的划分上还是在税收管理上，保证了中央政府的主导地位。在保证中央政府集中财权的前提下，也充分考虑到地方税制在整个税制中的重要地位。[10]
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20世纪下半叶以来，地方分权成为世界潮流，分权改革几乎都是从财政分权开始的。如何正确处理中央与地方的关系，就成为财政立宪的新内容。法国传统上属于中央高度集权的国家，但上世纪80年代以来，法国实施宪法改革，强化了地方政府的财政自主权。[11]新中国成立以后，财政体制总体而言经历了一个先紧后松、先收后放的过程，从统收统支体制到统一领导、分级管理体制再到划分收支、分级包干体制，体现了中央为调动地方积极性而逐渐分权让利的体制演变过程。这应和了中国经济发展的需求。但随着中国市场经济体制的建立和经济的快速增长，地方分权的要求和呼声也日益高涨。中国的财政分权可以说是市场经济发展的结果，财政领域的权力下放实际上反映了这样一种经济自由化的诉求。我国于1994年进行了分税制财政体制改革，从实际出发，借鉴市场经济国家的分级财政预算体制，初步形成了具有中国特色的多级财政预算体制。其后，从1995年开始我国又对政府间财政转移支付制度进行了改革，逐步形成了较为规范的政府间财政转移支付体系，基本上建立起了适应社会主义市场经济要求的财政体制框架，即根据中央和地方政府的事权确定相应的财政支出范围，按税种划分中央财政与地方财政收入，实行中央对地方的税收返还制度。有学者称分税制及其配套体制为中国的财政联邦制，或者非纯粹意义的财政联邦制，主要原因是中国的财政联邦制与西方式的财政联邦制有两点重要区别：第一，
