论单一制中国的财政联邦制——以中央与地方财(3)
2014-05-27 01:08
导读：中国在法律上不是联邦制政体和财政体。第二，在中国的体制中，中央在人事任命上权力很大。因此不能把中国的分权体制等同于西方的联邦制，虽然有些
中国在法律上不是联邦制政体和财政体。第二，在中国的体制中，中央在人事任命上权力很大。因此不能把中国的分权体制等同于西方的联邦制，虽然有些机制相似。[12]其实上述分析没有否定中国地方财政分权的财政联邦制的实质，只是由于中国政治体制的约束，使得财政联邦制蕴含着巨大的政治风险。
分税制将税收按税种的不同分为国家税和地方税，地方财政有了法定的征收范围和利益保障。而且相应设立了两套税收征收体制——国家税务局和地方税务局，在某一行政区域既有国家税务局又有地方税务局，两者并行不悖，各自履行职权。但在管理体制上却迥然相异，国家税务局属于垂直管理体制，即某地的国家税务局只服从上级国家税务局垂直领导，属于完全的条条管辖；而地方税务局则不同，其既服从上级地方税务局的指导，同时又接受本级人民政府的领导，属于条块管辖。这一财政
行政管理体制的变化说明，财政联邦制不可能不对行政体制乃至宪政体制产生影响，财政的地方自治既然是经济领域的层级政府间的利益博弈就不可避免地引起政治体制的变革。可以说，目前中国税务机关与其他国家机关在体制上相互抵牾，人们有时似乎很难理解，在长期中央集权的体制中怎么能够容忍一个与中央平起平坐的地方机构存在？其根本原因在于，地方经济的发展所形成的利益必然寻求政治上的认同和保护。经济权力的扩张，改变了地方在国家结构体系中的法律角色，使地方由中央集权体制下的中央政府的附庸转而变成了代表自身利益和经济独立性的法律主体。由于中国的地方财政预算正式脱离了中央政府的控制，预算案不再由中央政府批准而改由地方人大批准。省级政府对省级以下各级政府的转移支付也完全由各省自行决定。庞大的预算外资金更是完全自由支配，并不与中央财政分成。因此，可以说，分税制使地方政府有经济能力成为一个独立于中央政府的公法人。[13]上述政治体制的裂变是在市场经济的压力下形成的，经济自由化暖流可以逐渐消融中央集权的政治意识形态的坚冰。这不可能是理性的政治家或法学者所谓制度设计的结果。
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分税制作为中国财政联邦制的标志，在实施以后产生了一系列的积极效应。通过分税制改革建立起来的财政体制使得地方财政权力获得了扩张的空间，地方政府从中央政府手中取得了越来越多的财政独立性。可以说，分税制的财政体制是我国集权财政体制向分权财政体制转变的一个拐点。而且分税制也规范了政府间的财政分配关系、建立了财政收入稳定增长机制、规范了财政收入分配秩序。然而，分税制的财政体制在实施以来也暴露出了一些问题，如地方财政尤其是县乡财政困难和财政秩序的严重失调、地区间财政能力差距日趋扩大以及税收征收成本的加大。当然，上述问题并不一定是分税制本身的必然结果，更深层次的危机出自宪政体制的不支持。根据国外的财政地方分权经验，财政地方自治应具备以下基本条件：第一，法制要完备，这是财政自治的准绳。第二，事权决定财权，各级政府事权划分应明确，这是财政自治的基础。第三，税收体制要合理、完善，这是财政自治的重要条件。第四，财政体制科学并保持相对稳定，这是财政自治的核心。第五，要有一个与宏观调控适度的中央政府，这是财政自治的根本保障。[14]可以说，从根本上讲，中央和地方的财政分权必须建立在法治主义的基础上，即财政分权体制必须有明确的宪法、法律依据。但由于中国财政法治的缺失，使得分税制的财政体制缺乏制度的保障。宪法和法律并未确认完整的地方财政权，导致分税制的财政体制从一开始就不具有法治基础。而且，分税制的财政改革主要是由政府推进的，没有宪法和法律的依据，缺乏法律的规范和指引，这必然导致分税制改革刚一启程便误入迷途。此外，分税制的一个重要原则是事权决定财权。事权为财政分权提供标准和依据，财权与事权对应才能保证地方自主决策的空间。从理论上说，事权决定财权意味着中央政府首先必须确定地方的支出责任，才可能达成对税收收入的合理分配。然而，中国的地方与中央在财政支付上的责权划分迄今仍相当模糊，这是一种极不正常的情形。美国经济学家Roy Bahl曾指出，这是发展中国家财政分权改革中一个常见的本末倒置现象。[15]上述体制上的障碍不清除，分税制改革在中国将命运多舛。
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分税制将地方财政作为一个独立的经济实体，地方经济独立性的加强会导致国家宏观财政控制能力的削弱，这也许是不可避免的。与此同时，地方财政自治还意味着地区间财政收入的巨大差距，导致不同地域财力的严重失衡。更有甚者，各地政府从局部利益出发，进行政府间无序的经济竞争，有些地方政府竞相从事高风险投资项目等脱离中央监督的非正式财政活动，地方保护主义日益抬头。一些地方政府对中央的指令阳奉阴违，“上有政策下有对策”，从而导致政令不畅通、令不行禁不止的现象越来越严重。
分税制的现实困境是中国当前财政联邦制和宪政单一制内在冲突的集中反映，也是经济分权和政治集权深刻矛盾的真实写照。改革开放以来，中国的经济改革是自下而上的，这与中国政治体制的自上而下及经济民主的自下而上形成了逆向反差。中国分税制是在单一制体制的中央政府主导下完成的，这同时也在一定程度上忽略了地方政府财政支出的需求，甚至在一定程度上提高了财政权力的中央集权。[16]中国的政治环境并未给财政的地方分权提供广泛空间和纵深发展的可能，这表现在财政联邦制中地方利益在政治上的正当性，并未得到任何法律的追认和价值观念的支撑。换言之，中央集权的财政秩序并未彻底消失，很大程度上还只是一种非制度性的容忍。[17]由于中国人事控制权最终在中央，导致中国地方官员只对上负责而不对下负责，这使得中国财政联邦制实施后已经取得的地方权益随时可能由于体制因素的影响而丧失殆尽。
三、是跨越还是堕落：从财政联邦制到宪政联邦制
分税制面临的现实问题该如何解决，中国特色的财政联邦制是否需要宪政联邦制的政治保障？或者说，中国的财政体制改革和地方财政的分权是否意味着中国在宪政体制上必须实现从单一制向联邦制的嬗变？如果能够简单地判断单一制与联邦制孰优孰劣，这个问题就迎刃而解了。可惜的是，问题却并不如我们想象的那么简单。就两者经济调节的效率而言，不能简单地得出结论：联邦制高于单一制或者相反。应该针对特定国家或者特定国家的特殊历史阶段进行特别分析，这里绝对没有一个唯一的公式或普遍的真理。在某一国家联邦制财政效率更高，可能在另一国家却恰恰相反。因此，任何模式都不具有普适性。联邦制强调地方自治和分权，对地方是一种经济激励，会广泛地调动生产要素的积极性，从而促进经济增长和财政增收，但如果没有中央统一的调控和引导，可能会造成各地间经济秩序和财政体制的无序甚至混乱。美国作为联邦制国家也不允许州和地方税法与联邦税法相抵触，而且在与地方财政的分配格局中，联邦一级收入占较大比重。因此，不能认为联邦制比单一制更有效率。其实，理想的目标最终是寻求集权与分权的黄金分割点。认为“地方自治的和联邦主义的政体安排，就将比中央集权下的垂直管理具有更大的资源整合优势”[18]的观点不足为信。
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当然，中国不搞政治联邦制更多出于对政治本身的现实考虑，而不是出于财政方面的原因。正如一位经济学家皮吉·B·穆斯格雷夫所言，在一国之内，决定政治边界的主要因素，并不是提高财政效率的考虑，而是政治与历史的力量。[19]基于深厚的历史传统和坚定的政治信念，瑞士的联邦制并没有因为拿破仑法国式的单一制的征服和强压而最终被改造。中国作为一个大国的特殊国情是经济发展极不平衡，如果中国搞宪政联邦制而不是单一制，只能加剧这种不平衡，其结果是相当危险的。目前由于地区间的经济发展不平衡和财力差距的悬殊，各地的社会矛盾日趋复杂和严峻，中国社会的和谐稳定遭遇巨大挑战。而中国近几年经济的高速增长得益于中国国内和平的政治环境。保障经济稳定增长的国内秩序对于一个长久以来不间断地搞大规模群众政治运动的中国来说是非常宝贵的。显然，单一制的体制更适合目前中国国家稳定和谐的根本利益要求，因为，一般而言，单一制国家的中央调控能力更强。当然联邦制也可能形成强有力的中央政权，
