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法治的自治基础与自治的法治保障——析足协等

2015-05-12 01:13 最近，长春亚泰足球俱乐部有限责任公司因不服足球协会对其作出的处罚决定，向法院提起行政诉讼。这一事件引起了法学界、实务界的广泛争议：足协，作为非国家行政机关的自治组织，能否成为行政诉讼的被告；其对组织成员行使治理权力的行为是否应受法治原则的拘束，是否可受司法审查？这一争议不仅涉及足协和其他行业协会，以及整个社会自治组织的性质和法律地位，而且也涉及到某些更深层次的其他：例如，其一，足协和其他行业协会、其他社会自治组织存在的必要性是什么，理论根据何在，其治理权力为什么不授予国家行政机关而授予它们，由它们行使这些治理权力比由行政机关行使有什么优越性？其二，足协和其他行业协会、其他社会自治组织行使治理权力的行为是否应受法治原则的拘束，假如答案是肯定的，那么，自治与法治的关系是什么？其三，假如足协和其他行业协会、其他社会自治组织行使治理权力的行为应受法治原则的拘束，这种拘束是否应与法治原则对国家行政机关行使行政权行为的拘束一样，二者接受司法审查的强度（广度和深度）是否应有所区别？

　　我们首先考察第一个题目：社会自治组织（如足协、其他单项协会、其他行业协会，如律协、医协、消协，以及基层群众性自治组织，如村民委员会、城市居民委员会等）存在的理论根据。按照传统的***理论，***国家的主权属于人民，人民选举代表组成人民代表机关（议会），人民代表机关产生政府并授权政府行使国家治理权。这种***（议会***）相对于独裁制度，是伟大的进步，但是这种***也有着重大缺陷：其一，人民通过选举代表和由代表机关授予政府国家治理权，即将自己一定期限（如四年、五年）内的权力一次性地转让给了一个唯一的主体──政府；其二，人民代表由于各种主观和客观的原因，有时可能并不代表大多数人民的利益，有时可能完全无视少数人民（特别是弱势群体）的利益，议会中政党对代表的控制更使这种情况严重化；其三，政府的权力固然来自人民，但其行使往往脱离人民。社会的复杂性需要公权力对社会生活进行广泛的干预，而政府在行使这种广泛的公权力过程中又不可避免地产生大量的***、官僚主义、滥用权力和效率低下。正是在这种情况下，新的***（参与***）理论产生了。新的***理论以为，人***权不能完全委授人民代表机关行使，社会治理公权力也不能完全委授政府行使。人民选举代表组成人民代表机关，只是将其权利的一部分转让给代表机关和通过代表机关转让给政府，人民自己仍保存着大部分权利。一方面，人民随时可通过多种方式、多种途径（如直接草拟和提交立法议案、参加国家决策和具体行政行为的讨论、听证、举行重大事项的全民投票等）参与国家治理；另一方面，人民可通过建立各种社会自治组织和自愿转让部分权利给这些组织（这些组织可能是行业性的，也可能是区域性的，包括地区性和全国性的，随着全球化的，还可能是国际性的），使之承担部分社会治理职责，行使部分社会公权力。社会公权力由社会自治组织行使较之由国家行政机关行使具有下述优越性：其一，自治组织由其成员自愿组成，其负责人由其成员直接选举产生，并可随时撤换，有利于最大限度地代表和反映组织成员的意志和利益；其二，自治组织与相对人间隔近，其活动处在相对人经常性监视之下， 有利于防止***和权力滥用；其三，自治组织治理职员有专门知识、专门经验、专门技能，有利于保证治理的正确和效能；其四，自治组织直接提供相应领域的治理和服务，有利于减少机构，节约本钱；其五，自治组织实施治理行为以组织成员的自愿、协议为条件，不以国家强制力为后盾，有利于人的自由、人的个性和人格的发展。自治组织行使社会公权力固然较之国家行政机关有上述优越性，但是，在现时的条件下，国家和政府并不能消亡，某些公权力（如国防、外交、治安等）还只能由政府行使，社会公权力只能逐步由政府向社会自治组织转移。