土地使用权出让、土地租赁的立法之选择(2)
2015-05-24 01:47
导读：既然法律明令禁止土地不得出租，实务界为了解决土地使用的迫切，只好另辟门路，创设出了土地使用权制度用以代替原有既存的土地出租的制度。实际上
既然法律明令禁止土地不得出租，实务界为了解决土地使用的迫切，只好另辟门路，创设出了土地使用权制度用以代替原有既存的土地出租的制度。实际上，从土地使用权制度的历史来看，土地使用权的雏形见于陕甘宁边区政府于1944年制定的《陕甘宁边区地权条例》（草案）第11条的公有土地使用权的规定。新中国成立以后，原中心人民政府于1950年6月30日公布了《土地改革法》，该法第27条规定：国有所有的土地，由私人经营者，经营人不得以之出租，出卖或者荒废。原经营人如不需用该土地时，须交还国家。此规定固然没有明确地提出“土地使用权”，但其“经营”的含义是足以表明，当时的立法者已经意识到了土地的所有权与使用机可以分离。随后，东北人民政府发布的《东北土地暂行条例》第二章则首先明确提出了“土地使用权”的概念。但是，概念的出现并没有形成系统化的土地使用权理论。当时的土地所有权制度的适用范围极其有限，即仅适用于国有的耕地。1953年11月5日政务院通过的《关于国家建设征用土地办法》又将其适用范围扩及“兴建国防工程、厂矿、铁路、，
水利工程市政建设及其他经济，文化建设等所需用之土地”。不过，农村土改之后，土地所有权已经私有化，所以土地使用权制度在当时仅限于国有土地。另一方面，基于公有制观念的，当时国有土地使用权取得，从使用所交纳的租金来看，是采用出租的形式，以后，随着所交纳的“租金”由“农业税”或“出让费”的替换，甚至取消，土地出租的形式已经荡然无存。表面上看，当时取得土地使用权是采用土地出租的形式，但此制度双方主体的地位并不同等，用地者首先向县级以上人民政府提出请示，经同意之后，才可以领取。该程序的行
政治理成份相当大。随着土地所有权的取得逐步采取行政制拨的方式，尤其是法律、法规的明确的规定，土地不得出租，无偿的使用国有土地逐步地成为土地使用的主导方式。改革开放的初期，为了吸引外资，搞活内地经济建设，1979年颁布的《中外合资经营企业法》第5条规定：中国合营者的投资可包括为合营企业经营期间提供的场地使用权，假如场地使用权未作为中国合营者投资的一部分，合营企业应向中国政府交纳使用费。随后又制定的《中外合营企业建设用地暂行规定》，《中外合资经营企业法实施条例》亦作了“交纳使用费，取得使用权”的规定。同时，沿海的一些经济特区又意识到了国有土地资源的重要性，在参照香港地区的土地批租制度下，为了规避《宪法》的相关规定，创设性提出了土地使用权出让的理论。1987年，在国务院的批准下，深圳，上海，天津，广州等城市首先试行了城市土地所有权出让的制度。更为重要的是，各地在试点的基础上，纷纷经验，先后制定了关于此方面的地方性法律文件。如：1987年1月29日上海市人民政府发布的《上海市土地使用权有偿转让办法》，1987年12月29日广东省七届人大常委第二十次会次通过的《深圳经济特区土地治理条例》，1988年1月6日珠海市人民政府发布的《珠海市城市土地治理暂行办法》。1988年4月第七届人大第一次会议对宪法作了适当修改，增加了“土地的使用权可以依照法律的规定转让”。1988年12月29日全国七届人大常委第五次会议通过了对《土地治理法》的修改，明确规定“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让，国家依法实行国有土地的有偿使用制度”。1990年5月19日国务院颁布了《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》和《外商投资开发经营成片土地暂行治理办法》。至此，土地使用权制度有了明确的法律依据，尤其国有土地使用权有偿使用权的出让方式，更为明确、具体。
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从土地使用权出让理论的提到立法机关正式确立其为制度的过程中不丢脸出，土地使用权出让的出现是基于我国特殊的国情而产生。在当时的环境下，一方面国家的根本***明定土地不得买卖、出租，另一方面，土地作为重要的资源，具有广大的市场，易增加收进。基于此，实务者在鉴戒了国内外有益的经验，尤其是香港地区的土地批租制度的基础上创造性提出了土地使用权出让的理论，进而，确立其为一项独立的法律制度。这不仅规避了现行宪法的禁止性规定，而且又充分发挥了土地资源的使用价值，增加国家的收进。
