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依法行政论纲(4)

2015-06-08 02:34

另外，在公民遵法和行政机关依法行政方面，作为治理者与被治理者这一对关系，行政机关的依法行政，经常是矛盾的主要方面。行政机关不依法办事，就无法要求被治理者“遵法”，言教必须与身教并重，严格依法办事，才能要求和公民遵遵法律，逐步进步公民的法律素质。公民的遵法并不难，难点在于行政机关工作职员严格执法，严格依法办事。

依法行政也是依法治国的难点所在。行政机关行使权力时的特点之一是首长负责制，是权力的相对集中和命令与服从；行政事务的繁杂性和紧迫性，要求行政机关必须夸大办事速度，夸大行政效率，并给予行政机关在行使职权时以较大的自由裁量权，行政方式上的这些特点，使人们习惯于按个人意志办事，忽视依照法律规定行使行政权力。因此，依法行政将是依法治国最困难的部分。依法行政的困难，也就是依法治国的困难。实践已经充分证实了这一点。假如依法行政不能取得成效，则依法治国终极也难以实现。

依法行政是法治国家政府行使权力时所普遍奉行的基本准则。它反映了从人治向法治转变的进程。不奉行法治原则，谈不上依法行政。人治与主观随意性相联系，权力的行使由个人意志决定；依法行政与法治相联系，权力的行使以人民制定的法律为依据和评判标准。

三、依法行政的历史

依法行政是近代社会法治国家所普遍奉行的准则，但由于各国社会历史条件和法治传统的区别，对于依法行政内涵的概括，也因和国家的不同而相异。

资本主义初期，适应自由竞争的需要，提倡管得最少的政府是最好的政府，因此，依法行政之法，是指狭义的，即国会制定的法律。“无法律即无行政”。随着社会的发展，国家对和社会的干预扩大、深进，法治国逐步建立，依法行政之法，扩大至根据法律制定之法规等行政立法，这是国外依法行政的主要时代变化。[①ｅ]就国家而言，德国行政法学的创始人Otta Mayer在《行政法》中以为，依权力分立原则，国家应“依法律而治”，即国家之司法及行政皆受法律之拘束。依法行政的重点为“１．法律的规范创造力原则；[②ｅ]２．法律优越原则；３．法律保存原则。”[③ｅ]印度行政法学者Ｍ．Ｐ．赛夫在其《德国行政法》一书中以为德国的“法治”观念包括两种意见，“实质上的法治要求实现公正的法律秩序。这一原则要求国家的权力应当服从于各种确定的、不可变更的宪法原则，服从于实质性的基本价值”。“形式的法治要求，国家的一切活动都应当以根据宪法制定的各种法律为依据”。[④ｅ]

英国法学家Ａ．Ｖ．戴西将英国的法治原则回纳为三个原则：“１．正规法律的尽对优位及政府专断权力之排除；２．法律之一律同等；３．宪法的一般原则乃通常法律适用结果的浓缩”[⑤ｅ]。当代英国学者将法治原则概括为：“１．政府的一切活动必须遵遵法律；２．法治原则不局限于正当性原则，还要求法律必须符合一定标准，具备一定；３．法治原则表示法律的保护同等；４．法律在政府和公民之间无左袒。”[⑥ｅ]

美国的法治原则包含下列因素：１．法治原则承认法律的最高权威，要求政府依照法律行使权力。但法律必须符合一定标准，包含一定内容。否则，法律也可作为独裁统治的工具；２．正当的法律程序：为保护公民权益不受政府的官员不正当行为的侵犯，还必须在程序方面对政府权力的行使加以限制。３．法律规定的权利和程序必须执行，为此，必须有保障法律权威的机构。[⑦ｅ]

日本关于依法行政的观点对我国的最大。早期的著名法学家美浓部达吉以为，法治主义建立于法律同等之思想和对人民权利自由之限制，须有法律之根据。非依法律，不得任意侵害的依法限制思想的基础之上。其基本原则为“１．行政权之作用，不得与法规相抵触；２．非有法规根据，不得侵害人民权利，或使人民负担义务；３．非有法律根据，不得为特定人设定权利，或为特定人免除法规所科之义务。４．法规任行政权以自由判定之场合，其判定也须合于法规。”[①ｆ]其后，田中二郎将依法行政概括为“１．行政为法规之执行；２．行政须有法规之授权；３．行政应受法规之限制。”[②ｆ]