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对“参与式”政府绩效评估制度的评估

2015-08-14 01:12 摘要：近年来，以大规模公众参与为特征的民众评价政府绩效的活动在实践中得到广泛尝试。这种绩效评价模式可称之为“参与式政府绩效评价”， 其主要表现是通过网络和问卷方式，由公众对政府绩效进行评价，其目的是提升行政活动的***正当性。但是，参与式绩效评价在实践中并没有兑现其制度设计的预期目标。其原因主要在于这种参与式绩效评价模式缺乏必要的程序性保障机制，导致制度实践的功能障碍。　　关键词：公众参与；绩效评价；功能障碍　　一、“参与式”政府绩效评价的兴起：一个描述　　近年来，政府绩效评估的理念和实践都呈现不断展开的态势。[1]除了原有的政府自身评估外，引进公众对政府绩效进行评估的做法也得到尝试。这些活动在实践中被赋予各种各样的称谓，例如“民评官”，“千人测评政府”，“万人评议机关”，“***测评政府职能部分”，“网民评价政府”等，其特点在于突出参与人数之多和参与规模之大。媒体更是对这种具有“草根特色”的民众评议进行了广泛报道和渲染，例如浙江省云和县“万人评议政务”活动被称为“一阵***的浪潮席卷了浙南山城”[2]；南京万人评议机关活动“让老百姓对政府机关行风进行打分”，“‘让人民满足’成为机关干部引用最多的一句话”； [3] 中国当前新兴的绩效评价制度在全国呈现出“政府主导、自下而上、上下呼应”的趋势。　　从改革开放以来政府绩效评价的发展过程看，中国的政府绩效评价活动大致呈现出三种形式的逐渐演变：首先，改革开放到21世纪初，我国的政府绩效评价实行“政府主持——政府评价”模式，主要实行的是以农业总产值和GDP为核心的经济评价体系。[4]由于这两种指标体系都是硬性[5]的科学数据，实际上也就大大挤压了其他主体的参与空间，因而都是在政府内部完成的。其次，本世纪初至今的几年中，“政府主持——公众参与”模式的政府绩效评价逐渐在各层次的政府中推行开来，目前占据主导地位。表现为在政府主持下，公众作为一般评价主体参与绩效评价活动，对政府活动进行综合性的、软性指标衡量，或者是软性和硬性指标的综合性衡量。第三，“非政府机构主持——公众参与”评价政府的最新模式。中国零星出现了由政府以外的组织和机构主持评价的实例，以由学术机构主持的“甘肃省非公有制企业评价政府部分”活动为突出代表。　　描述至此，我们似乎看到一幅有关政府绩效评价的多方位、多层次的图景：⑴地方政府“自下而上”全新的制度尝试在中心的呼应下似乎正使绩效评价活动阔步前进，迈向制度化；⑵不论民众还是媒体***，对于参与式绩效评价的形式和初衷都持一种肯定的态度[6]，以为此种尝试表现了对公众主体性的尊重，展示了政府公共行政过程的开放性；⑶民众对政府活动的评价有了可能的、可行的展开方式和途径，且形式上中立的第三方评价制度也开始得到尝试；⑷绩效评价指标所包含的对政府活动的要求更为复杂，必须兼顾社会的方方面面，具备综合的治理能力。而从主动尝试新型绩效评价活动来看，政府也积极表现出向此方向努力的意愿。　　不幸的是，对政府绩效声势浩大评价的活动，效果却难令政府和公众满足，参与者积极性受挫，参与人数逐年递减等等情形，在实践中已普遍存在。[7] 起初，政府似乎以诚恳姿态吸纳民众参与评价，意在吸纳***、汇集民智、凝聚民心，增进公众对政府信赖；然而在评价过程中，政府却显示出一种对民众评价的“提防”，要么干脆拒尽公然评价结果，要么没有以任何实质性行动对评价做出相应的反应。公众遭遇心理上的“挫败感”，对参与的意义和政府的诚意产生怀疑，甚至放弃与政府合作的机会和可能性，拒尽将来进一步的参与行动。下文将从政府主观态度和参与式绩效评价的客观机制两个角度，对中国“参与式绩效评价”的题目进行分析，以期寻找避免上述尴尬后果的可能途径。　　二、参与式绩效评价活动的目标期待　　政府为什么要自发引进新的绩效评价形式？　　参与式政府绩效评价在实践中受到两个方面动因的推动：其一是基于外部考虑的动因，表现为：⑴“服务型政府”和“为民服务”的（政治）理念；⑵绩效评估作为一种政府和公众进行交流的方式。通过民众的绩效评估，增进民众对政府的支持、信任和合作。其二是来自政府系统内部考虑的动因，即出于政府自身考虑，绩效评价被期看成为政府自我更新的契机，包括⑶通过参与式绩效评估，对政府职员及活动形成良性激励，使政府活动更有成效；⑷借助民众监视，查找内部题目与不足，促进自我改进和完善。　　政府要实现什么样的目标？　　在本文所观察到的现实案例中，政府声称的目标可以概括为建设责任政府、法治政府；服务政府、效能政府。在活动发起者看来，政府绩效评价从根本意义上讲就是对政府权力运行的评价，政府活动对人民负责直接体现为政府对公众评价结果承担责任，同时又可以实现民众对政府的监视，起到限制政府权力的作用。服务型政府和效能型政府作为参与式绩效评价的目标是由其“参与”和“评价的综合性”两个方面决定的，民众满足度作为评价指标自然将政府活动导向如何满足民众的需求。但是，假如政府活动效果过分依靠公众的主观评价，行政活动本身的目标就不可避免地会丧失确定性和一致性。“公众需求”并不是一个确定的概念，会随着时间和空间的变化而处于一个流变的过程中；这意味着，假如将公众主观评价作为政府绩效的主要评价方式，公共行政的专业性和目标治理就不可能真正得到实现。　　为什么采用参与式绩效评价模式？　　参与式绩效评价模式的引进，与目前政府所关注的治理理念和目标的变迁有很大关联性。原有的过分夸大单一GDP“数字游戏”的政府治理目标模式受到越来越多的批评。与经济发展相伴随的各种社会题目的出现，使得政府意识到由追求单一的经济效益向关注民众生活感受及社会发展***性转变的必要性。在这种情形下，政府绩效评价自然也就不得不考虑对人、对社会公共需求的满足程度等要素。公***品和公共服务的提供者是否合格，作为“消费者”的公众自然最具有发言权。事实上，从政府自身的阐释来看，现在采用参与式绩效评价是由于：⑴民众作为公***品和公共服务的使用者最有资格进行评判，有助于实现政府供给与社会需求的吻合；⑵通过落实机制化的民众监视，扩大政府对民众的“凝聚力与影响力”[8]，更广泛获得民众支持与合作，加强政府活动的正当性基础。[9]引进参与式绩效评价模式，不论是在政府表明的动机还是预期目标上，都反映出政府试图回应新的需求和挑战的努力，在目标上反映出实现有限政府、效益目标和系统评价的期待。[10]应当承认，基于此种动因和目标期待的绩效评估模式，与当下中国社会的现实需求以及政府转型努力具有相当的一致性。　　三、制度实践的机制及其功能障碍：个案考察的视角　　假如按照政府声称的态度和目标推理下往，可以得出这样的推论：既然政府期待通过引进公众参与来评价政府活动、增进公众信赖、强化政策学习和纠错能力，那么在逻辑上和实践中，我们都有理由期待看到这样一幅图景：政府以真诚的态度鼓励和吸纳公众参与、力求***表达顺畅通达、以开放的心态倾听公众的声音、认真对待来自公众的评价，并对评价结果及反映出的需求和题目做出及时、有效的政策层面上的改进。这样一幅通过逻辑推理而展开的想象图景与制度实践是吻合的吗？　　假如将目光投注到实践层面，我们很快发现，有相当多的政府绩效评价活动在激动人心的号召、政府“信誓旦旦”的态度和声势浩大的评价运动之后便陷进了一片沉寂，或者仅有政府几句含糊其辞的申明作为“交待”。改了没有？如何改？谁来监视？不得而知。“责任政府”、“民众满足程度至上”假如仅仅是纸面的符号和激动人心的口号，那么政府在绩效评价的活动中到底前进了多少？　　以“北京市网民评价政府”活动为例。2003年11月，北京市政府考核督查发起了“群众评议政府”的活动。本次活动中有141634人参加了评议， 评价过程中意见进行了公然，但评价结果始终没有公布。2004年末，当北京市政府再次发起同样的网民评价政府活动时，评价结果及市***见建议的具体内容都没有在网上公然。意味深长的是，直至活动最后结束，只有4000多人参与网上评价政府的投票，人数约为前一年的1/32.[11] 通过比较不难发现⑴民众最初对于评价政府活动具有巨大的热情，并在活动中表现出一种强烈的表达欲看，尤其是反映出群众希看借助本次政府主动“邀请直谏”的契机同政府实现沟通的意愿；⑵在绩效评价活动的前后阶段，政府的态度和态度形成巨大反差，展示出一幅现代版的“叶公好龙”：最初是声称欢迎群众参与，由于评价活动本身就是政府主动征求民众意见的过程；然而当民众真的大规模参与到活动中来的时候，政府表现出了对参与的拒斥，甚至强行中断了参与活动；（3）参与式评价的全过程缺乏足够的公然；（4）政府对公众评价缺乏回应和反馈；（5）民众对参与有效性产生质疑，对政府绩效评价活动的参与度明显下降，甚至彻底放弃了参与。参与式政府绩效评价陷进巨大尴尬。　　无可否认，政府态度和态度与其行动的悖逆的确是造成民众“挫败感”的一个重要原因；但若从参与过程的角度来看，可以发现公众参与机制存在着诸多题目，使得参与的有效性大打折扣：⑴信息公然的程度严重不足；⑵回应性机制的严重缺位； ⑶程序性规则的高度随意化。评价活动没有明确的期限规定，系统随时封闭，也无需做任何说明，整个公众参与是运动式的，可由政府随意改动“游戏规则”。 个案的观察表明，引进公众参与对政府绩效进行评价的制度，在实践中并没有兑现制度设计的理念和目标。　　四、参与式绩效评价制度的结构——功能冲突　　从个案的微观视角进一步展开，我们发现，参与式绩效评价模式在实践中所面临的困境，本质上源于这一制度结构——功能之间的冲突。这种冲突集中表现在以下方面： （科教论文网 lw.nseaC.Com编辑发布）
评价主体　　“参与式”绩效评价最大的特色就是一改昔日政府内部自我封闭式评价的方式，将公***品和公共服务的享用者——民众——纳进到正式的绩效评价机制当中。目前的政府绩效评价活动中，公众作为评价主体参与评估的方式主要有两种：⑴不特定的社会公众作为评价主体。此种类型对应的评价技术手段是网络评价和随机的社会调查性满足度评价活动。由于网络的开放性和不特定性，通过网络进行绩效评价的评价主体只能是不特定的公众。典型的事例有2003年和2004年的北京市网民评价政府活动，前者在短期内参与评价的公众达到了14万人之多。[12]⑵按照职业或政治身份参与活动。此类评价主体相对确定，基本的分类理念就是使评价主体按照监视政府的不同角度层次配置。主要包括①含人大、政协在内的党群机关职员，作为权力机关分工制约的评价；②代表上级政府或者本级政府的职员，作为行政系统内部的上级评价；③代表企业或组织利益的职员，作为社会组织体的评价；④代表社会个人的职员，作为社会中个人的评价。　　通过对实例的观察发现，上述人群中③和④即国家机关外的社会组织体和社会个人评价者在评价主体中大多占有较高的比重。例如“甘肃省非公有制企业评议政府绩效”活动中，作为政府服务对象的非公有制企业占到评价主体总数的60％。[13]开封市万人评议机关活动中，代表企业、组织和个人的评价者数目占到64％。[14]由此可见，公众在政府绩效评价领域受到前所未有的重视，成为中国政府绩效评价活动的一个最重要的主体。　　评价的对象和标准　　“参与式”绩效评价主体的广泛性和大众性决定了活动本身与高度的技术化和专业化的“不兼容性”。要尽可能地吸纳公众参与到评价中来，各级政府采取了评价对象的笼统和整体性作为对策。大体上，以公众大规模参与作为绩效评价主要方式的活动都将评价对象设置为笼统的行政活动维度，以便于参与者进行直观测评：政府公然，依法行政、办事效率、职能转变、服务态度，勤政廉洁等。评价的标准也与“参与式”的特征一以贯之，即基本围绕公众对政府活动的“满足度”题目展开，区分“满足”、“比较满足”、“不太满足”、“不满足”等程度。尽管有部分的政府绩效评价活动采取了公众满足度评议与专业化数据测评相结合的方式，但仍然无法改变大规模“参与式”评价活动中评价标准“主观化”得特色。大规模“参与式”政府绩效评价活动中，政府采集到的公众评价多是对于政府宏观职能的主观评价，甚至干脆是一种直观的心理感受，具有极强的个人主观色彩。这些“主观心理感受”基于“参与式”评价的正当化形式，成为对政府活动效果的评价指标。　　公众参与的方式　　为了展开大规模“参与式”评价活动，各级政府都将主要的精力放在了公众参与方式上，并为之投进了大量的资源。江苏机关作风万人评议活动采取发放评议表并回收的形式进行评价；[15]银川市万人评议政府活动采取报纸问卷和印刷问卷的方式吸纳公众参与绩效评价；[16]乌鲁木齐通过万人评议投诉电话进行评价意见表达；[17]赤峰市“万人评议工商”活动则出动1200人“走村进户进机关”，面对面方式进行群众评议。[18]参与人数的多少和参与规模的大小在活动中成为绩效评价成败与否的关键性指标。　　从以上的结构框架来看，公众参与式的绩效评价，既要试图突出公众作为评价主体，又缺乏有效的评价标准和对公众评价进行回应的机制。引进公众参与来对政府公共治理绩效进行评估，其目的包括了内部效能优化和外部效能评价的双重刺激。但是，有必要留意到：为了使行政系统内部效能优化所需要的手段（以及相应的评价指标体系）与外部公众对效能的感受（以及相应评价指标体系）可能并不完全一致，有时甚至是冲突的。 内部效能优化所指向的评价指标具有专业性、数目化等特征，而公众对政府绩效的感受大多是主观的、一般性的，甚至有可能是无意识的。这意味着，在引进公众参与对政府绩效进行评价的实践过程中，这一制度本身可能存在内部动因和外部动因之间的潜伏紧张关系，存在着结构和功能上的内在冲突。　　四、结论：对参与式政府绩效评价的一个评价　　“参与式”绩效评价模式突出了公共行政活动中“公共性”的基本要素，并将公众直观和心理上的满足度作为评价政府绩效的一个核心指标。正如众多的绩效评价实践在媒体宣传中所夸大的那样它们“通过***程序的创新，进一步将基层***政治建设引向深进”，是“法治化的框架下，上万***汇聚，政府职能部分接受考问”。[19]大规模的“参与式”绩效评价至少在理念上凸显了公共行政过程中的民众需求和感受，契合了当前中国政治和法律制度改革中***化、法治化的要求。在此意义上，***参与的理念和广泛参与的形式成为了“参与式”绩效评价路线的公道性基础。　　但是，理念和目标的实现取决于一系列有效的、可操纵的制度安排。观察中国参与式绩效评价的制度实践，我们发现现有的实践反映出制度上明显存在功能障碍，公众对政府绩效进行评价的可靠性、有效性均受到制度上和资源上的制约，表现为：（1）公众的评价需要充分的信息支持，而目前公众获取作为评价基础的信息的能力受到很大限制；（2）公众进行评价的指标需要适度具体化并具有针对性，否则绩效评价就失往了政策制定和政策学习的理性化功能；而目前的参与式评价模式在评价指标体系上过于笼统和不可捉摸，评价结果具有很大的再解读空间；（3）公众参与评价的过程和结果必须公然，否则这一过程本身就可能成为被操纵的做秀；（4）对公众评价的结果需要有明确的、可操纵的回应机制，否则将使参与式评价流于形式，并挫伤公众参与对政府的信任。　　对比这些规范性的要求，我们发现，现有的参与式绩效评价模式在实践中都存在着有效性机制的缺位，其结果是导致一系列功能障碍，参与式绩效评价流于形式或成为另一种“公共秀”在制度实践层面也就很难避免了。　　参考文献：　　[1] 通过“百度”检索“政府绩效评估”，查到相关页面168，000个，其中既有对政府绩效评估的理论分析、比较研究的文献，也有大量的有关各地方进行政府绩效评估实践的报道。政府绩效评估，不论在理念还是制度层面，都已近成为行政法和公共行政学领域的一个关键词。