评价网 > 科教论文 > 法学毕业论文 > 法学论文 > 正文

行政机关层级监视的几点思考

2015-10-28 01:18 国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》）在以往行政监视制度经验的基础上，提出了“创新层级监视新机制，强化上级行政机关对下级行政机关的监视”的要求，对于顺利推行依法行政具有重要意义。然而，层级监视在各级政府行政实践中并没有充分发挥其应有的作用，行政机关内部监视的形式与、与措施、实施与效果存在着相互脱节，甚至流于形式，从深层次了依法行政水平的进步。为此，笔者结合《纲要》的，对加强行政层级监视谈点肤浅熟悉，以供同仁商榷。　　一、层级监视，依法行政的重要抓手　　行政复议是行政系统内部依法定程序进行的，是具有效力的层级监视制度。这是依法解决行政纠纷的重要渠道，是行政机关自我纠正错误的重要制度，也是政府对其所属部分和下级政府最有效的监视手段。做好行政复议工作，不仅对保护群众的正当权益，而且对保障和监视行政机关依法履行职权，促进依法行政，有着极为重要的作用。但是，行政复议活动的启动者是行政相对人，没有相对人的申请行为便不会产生复议机关的复议行为，这是行政复议区别于其他行政监视的一个重要特征。因此，在推进依法行政的进程中，行政机关层级监视仅靠行政复议这一被动监视手段还是远远不够的，还要加强行政机关内部层级的主动监视，这样才能促使行政机关依法行政开展得到全程监视。　　行政机关层级监视是指在行政机关系统内，负有行政监视职能的上级行政机关监视下级行政机关是否依法行使职权的一种监视制度体系。从法律意义上说，行政机关的层级监视是一种自我纠错制度，假如说国家权力机关监视是一种外部监视的话，那么行政机关层级监视则是一种内部监视。这种差异性决定了行政机关监视具有自身监视功能、方法和程序。　　一是层级监视是行政机关监视的基本特征。层级制的结构是上下统属的，每一下级层次对上一层次负责。除了最高层外，每一层都是按地域行政单位分成若干块块，层次越低，块块越多。基于行政机关层级制，行政机关之间的领导关系成为构建两大监视关系的基础，这两大监视关系是：（1）上一级政府对下一级政府的监视；（2）各级政府对所属的职能部分的监视。当然，在垂直领导体制中，只存在一种监视关系，即上一级行政机关对下一级行政机关的监视。　　二是各级人民政府及其所属的职能部分是行政监视的主体。行政监视是一种自我纠错的监视机制，层级制的结构决定了在行政机关系统中，除乡、镇人民政府外，行政机关都是监视主体，凡是有下一级被领导的行政机关，作为上一级的具有领导权行政机关就具有监视主体资格。国务院作为中心人民政府有权监视所属的部委以及其他直属机构的执法活动，同时监视地方各级人民政府的工作。地方的省级政府、市级政府、县级政府分别行使宪法和法律赋予的监视权。　　三是各级行政机关的执法行为是行政机关监视的对象。在各级行政机关的权限中，除了部分行政机关具有制定行政法规和行政规章的行政立法权外，行政机关的权限主要是具有执行性的具体行政行为。因此，行政机关的层级监视主要是对行政机关具体行政行为的监视。　　行政机关的层级监视固然有自身的缺陷，如监视的公正性、有效性等，都由于监视机关与被监视机关之间的无法摆脱的利害关系而受损。但是，行政机关监视也有其优点，如具有较高的效率，给行政机关一个自我纠错的机会，从而进步行政机关在公众眼前的权威，从而进一步进步行政机关行使职权的有效性。因此，各级政府要实现“建想法治政府”这一目标，必须强化行政机关内部层级监视，在全面推进依法行政的过程中克服自身的不足，使行政机关作出的行政行为始终得到有效地监视。　　二、诸多，层级监视的制约瓶颈　　行政机关层级监视是解决和预防行政机关行政不作为、行政乱作为和违法行政的最直接和最有效手段。但与人大监视、政协***监视和检察、法院、监察、审计等其它方面的法律监视相比较而言，它还存在着诸多瓶颈，监视依据不充分、监视机制不健全、监视保障跟不上等题目，与《纲要》的定位和要求要求极不相当。　　一是行政层级监视的、法规不充分，行政层级监视的有关立法存在缺失和空缺。进行行政层级监视的首要条件必须有相应的比较完备的法律制度。现有法律、法规只是笼统地规定上级行政机关负有监视下级行政机关行政行为的责任，但未对行政层级监视作出专门的规定，缺乏应有的刚性和可操纵性。因此，行政层级监视较之侦查监视、立案监视等司法（诉讼）等监视显得更薄弱。由于现行法律、法规缺少对监视主体、监视范围、监视、监视程序以及监视结果运用的规定，造成了监视上的很多盲点和空缺，以至于行政机关层级监视在某些方面只能“看详兴叹”。即使有法可依的监视，由于缺乏具体实施监视的程序性和实体性的规定，致使监视刚性不足、措施乏力。若被监视者对于行政监视部分提出的建议不予履行、不予纠正，行政层级监视机构的监视便显得苍白无力，只能陷进无可奈何的尴尬境地。同时，由于我国现有法律对行政机关的权利义务规定不对等，往往规定行政机关的权力多，义务少，并且对行政机关不履行义务的法律责任也规定得不具体、不明确、不完善，行政层级监视机构即使发现行政机关及其执法职员有违法失职行为，由于缺乏追究责任的标准，监视难以起到应有的效果。　　二是监视机制不健全，行政机关自我修正机制不完善。从现行法律制度上来看，对行政治理的监视机制很多，有权力机关的监视、司法监视、行政复议监视以及行政审计监视和行政监察监视等，并且这些监视机制正在日益发挥监视作用，但因其监视性质的决定，则过多注重的是事后监视，对行政机关违法行政行为只能是“亡羊补牢”式的监视。而注重行政全过程监视的层级监视，由于机制的不健全，行政机关自我修正的机制不完善，其“防微杜渐”的作用得不到真正发挥，造成了政府行政本钱增大，甚至政府在广大人民群众中的形象。行政层级监视时常还会受到人为因素的影响，各级领导重视且监视机关工作能力强，业务范围就广，监视工作就开展得有声有色；各级领导不重视或者监视机关的工作能力弱，业务范围就萎缩。现今行政层级监视程序不完善，操纵不规范，行政层级监视机构缺乏制约机制，没有公道的监视制度，没有有效的监视手段。行政层级监视方式还停留在“救火式”水平，即哪里有违法行政行为，行政层级监视机构就到哪里查处，而很少对出现的原因进行深进，找出制度上存在的题目和漏洞，从源头上减少违法行政行为产生。　　三是人力、财力、物力匮乏也是影响行政层级监视工作开展的一个主要因素。主要表现是业务经费紧缺和技术装备落后。，很多行政机关层级监视机构都存在着无人力作为、无财力积极作为、无物力主动作为的题目，其原因之一就是职员编制紧张、经费不足、物质技术条件不适应客观要求，其后果往往导致“监视不到位”、“监视难开展”等题目的发生，违法行政行为得不得及时纠正，增大了行政本钱和本钱。　　三、创新机制，层级监视的重要途径　　针对目前行政层级监视存在的突出题目，根据《纲要》要求，笔者以为应从立法保障、创新体制与机制、提供强有力监视保障三个方面努力，才能有效地确保行政机关层级监视真正发挥其应有的作用。　　l、从立法的高度对行政层级监视的有关题目进行明确，保证行政层级监视的权威性。现有的法律、法规和规章对行政层级监视规定的不明确严重限制了行政层级监视工作的深进开展。笔者以为应从立法的高度明确规定行政层级的监视主体、监视权限、监视范围、监视内容、监视程序以及监视结果运用等有关题目，即应明确各级政府和行政机关实施层级监视的主体由哪个部分担任，对行政执法机关的哪些方面进行监视，采取何种方式监视以及对被监视单位不服从层级监视可以采取何种惩罚措施，以及与之相配套的各项规章制度，保证行政层级监视的顺利开展工作。　　2、创新层级行政监视体制与机制，逐步形成监察、审计、政府法制监视的有机整体。一是改革监视体制与机制。在现有监察、审计、政府法制监视的基础上，可探索一种既有分工，又有协作的“三合一”的监视体制，通过实现监视体制化，克服多部分分散监视的弊端，实现监视的整体效能。可探索试行审计、监察等专门监视的垂直隶属体制，克服因同级辖属而无力监视的缺陷。在改革监视体制时，要鉴戒国外经验，充分考虑“三个一定”的主张，即“监视机关地位一定要高，权力一定要大，手段一定要硬”，改变因“位低、权微，手段弱”而不能实施有效监视的现状。目前，党的监视，人大监视，政府层级行政监视，司法监视，新闻监视，社会监视各自为阵，并没有形成一股“监视协力”，人多势众却监视不力，造成很大浪费。究其原因，根本在于监视机制上不公道。因此，在改革体制的同时，要探索一种新的监视机制，逐步试行“各类监视联系会议”，“定期联合办公制度”，“案件移送制度”等，通过沟通协作，使分散的监视形成一个有机的整体。二是积极实施政府法制监视。政府法制监视是指县级以上人民政府依法对辖区内的行政机关贯彻执行法律、法规、规章情况进行监视，并对所属工作部分和下级人民政府不正当、不适当的行政行为依法予以纠正或者撤销的一种法律制度。就探索行政层级监视新路子而言，经过几年的实践，政府法制监视越来越显示出监视的全面性、整体性和强制性特征。由于，政府监视是以政府为主体，以国家现行有效的法律为依据，以法定职权为手手段，能够实现对行使行政权的全面、有效监视。政府法制监视的主体是县级以上人民政府；监视的内容是全部的行政行为，包括具体行政行为和抽象行政行为；监视的范围包括行政行为的事前、事中和事后各个阶段；在监视的效果方面，监视机关有权纠正或者撤销不正当、不适当的行政行为；具体实施部分为县以上人民政府的法制机构。　　3、大力改善行政层级监视部分的设备技术条件，充分保证行政层级监视部分的业务经费，以适应行政层级监视工作化的客观要求。特别是在工具、通讯设备、调查取证工具、检测分析仪器、强制执行手段、资料档案治理设施等方面，应予充分保障，并保持一定的先进性。这是一种不可减免的行政本钱和法制本钱，必须按需付出。现在很多行政层级监视机关都存在着不想为、不能为、不作为等题目，其原因之一就是经费不足，物质技术条件不适应客观要求，其后果往往是导致职责不能履行、监视不能实施等弊端，实际上这反而增大了社会本钱。因此，在财政能力范围内，应尽可能保证行政执法机关和执法监视机关有足够的业务经费和必要的物质技术条件，以提供有效服务和消灭积案，而作此必要投进所带来的社会效益和效益将是巨大的。