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论国有资产产权的二重性困境的法律规制

2015-10-29 01:23 关键词: 国有资产；二重性；法律规制
内容提要: 本文从国有资产产权的二重性出发,剖析了国有资产的现实困境,并提出了解决这些题目的法律规制方法。 国有资产即全民所有的财产,是指以各种形式投资（投进）及其收益、接受赠与所形成的,或者凭借国家权力取得的,或者依据法律认定的各种类型的财产和财产权利。[ 1 ]我国国有资产规模庞大。据国资委统计,截止2002年底,我国国有资产总量（净值）为118299. 2 亿元,高于当年国内生产总值,其中,经营性国有资产总量为76937. 8亿元,占65%；非经营性国有资产总量为41351. 4亿元,占35%。上述国有资产,分布在全国各地及各行业的17万多户国有企业中。由于中国国有资产存量的巨大及其在中国的特殊地位,无论从理论还是实践都有必要从现行的国有资产产权的二重性困境出发来探讨对其全面的法律规制。 一、国有资产产权的二重性的现实困境 所谓国有资产产权的二重性,是指产权主体和产权客体都具有虚拟性和实在性的双重属性。[ 2 ]在传统体制下,国有资产产权的二重性包括以下含义:一是国有资产所有权的二重性。名义上一切资产包括劳动力和生产资料都属于全体人民所有,国家作为全民的代表对国有资产行使所有权,在计划经济体制下,一切的劳动力和生产资料都置于国家的同一调配之下。国家是国有资产的主体,客体是可见的国有资产,包括经营性、资源性与行政性资产。所以,主体具有虚拟性,客体具有实在性。二是劳动者资产所有权的二重性。这里所谓的劳动者资产,主体是劳动者,客体包括生产资料和劳动力。所谓的劳动者资产所有权包括两方面的含义:在国有制条件下,一方面对于“劳动力”,名义上传统理论并不否认劳动者的“所有权”,但实际上并不承认其支配权。这是理论上的“实有性”和实践上的“虚无性”；另一方面对于“生产资料”,名义上是“全民所有”,理论上承认“人人都有”,实际上每个劳动者都没有支配权,这也是理论上的“实有性”和实践上的“虚无性”。劳动者资产所有权的二重性这两方面的含义,实在质都在于否认劳动者对其资产的个人所有权。3、国有资产产权主体国家的职能二重性。在传统体制下,国有资产产权主体的国家具有治理经济的行政权力,这就是国家作为社会经济治理者从宏观上治理国家经济的职能和作为资产所有者治理国有资产的职能的二重性。 在经济体制转型时期,国有资产产权的二重性演化为国有资产主体虚位、劳动者资产客体虚位和国家的公法行使者和私法行使者身份仍然划分不清。这使国有企业改革仍在困境中徘徊不前。 1、国有资产主体虚位。所谓国有资产主体虚位是指由于国有资产所有者代表的虚拟性而不能形成责权利对称的约束激励机制,因而没有对保值增值负责任的主体,主要表现有:国有资产多重委托代理主体的模糊性；内部人控制；股份制国有资本的非人格化。 2、劳动者客体虚位。所谓劳动者客体虚位是指劳动者由国家的虚拟“主人翁”变成为国家的实际雇佣者,固然以付出优惠福利的代价换得了自身劳动力的支配权,但是对于作为产权物质客体的生产资料仍然是全民所有制的虚拟所有者。他们尽管拥有了同企业自由签订合同从而获得相应的劳动收进的权利,却并没有对于国有资产剩余索取权或利润分享权,有就业的市场风险而无生存的制度保障。 3、国家的公法行使者和私法行使者两种身份混淆。主要表现在: ①国有资产所有者和生产经营者混淆不清,政府的行政权力通过人事制度实际上支配公司法人代表、董事长和总经理的生产经营行为； ②国家既作为公权体现者提供市场“游戏规则”,又是国有企业的所有者和经营者作为市场主体参与市场竞争； ③国家以行政权力干预资源配置,并且控制剩余分配权；④公法权力相互之间缺乏制衡机制,权力支配法律,乃至行政权力僭越立法权力,滋长行政权力的寻租行为等等。 二、公司法人治理结构相关法制的完善——国有资产产权二重性困境的初步进路 我国国有企业开始法人治理结构的探索始于20世纪80年代中期,这是一场以建立现代企业制度为目标的深刻的企业革命,经过10多年的努力,已经有了相当大的突破,对国有企业摆脱产权二重性困境起到了很大的作用。但目前面临的题目是如何从企业制度改革向市场制度改革切进,从体制上消除束缚生产力发展的障碍。要解决这些题目,首先要完善公司法人治理结构设计,从《公司法》进手强化董事会功能。[ 3 ]董事会是公司法人治理结构的核心,它具有两项职能, 一项是代表出资人往激励经营者实现股东利益最大化,另一项是保证股东的利益不受损失。按《公司法》的要求来组建公司的股东大会、董事会、经理职员和监事会等组织机构。通常,产生董事有两种方式:一种根占有关法律和公司章程,经股东大会选举产生；另一种是政府任命,为维护国有资产的利益,国家可以任命高级公务员作为公司董事,任命的董事可以使国有股的所有者具体化,激励和监视公司经理,保护国有资产,董事应具有一定的专业知识,能够从公司有关资料和公司经理提供的报告中分析出公司的经营状况,并及时向董事会汇报。从权力设置上规范公司法人治理结构的制衡关系,为处理好委托代理关系题目提供法律保障。其次应以《公司法》为依托建立职业经理人制度。实行董事长和总经理职务的分开设置董事长与总经理既有分工的不同,又是雇佣和被雇佣的关系。假如总经理同时担任董事长,势必弱化了董事会的监视和制衡作用,出资人的利益在一定程度上受到损害,而治理阶层的利益可能会得到改善。 但是,必须看到,这一判定已为大量的事实所证实。公司法人治理结构相关法制的完善和实践只能初步解决国有资产产权二重性困境。 三、政府、授权投资经营机构和具体生产经营企业的关系的法律规制——国有资产产权二重性困境的深层解决 要从深层解决国有资产产权二重性困境,必须完善政府、授权投资经营机构和具体生产经营企业的关系的法律规制。国家代表全体人民对国有资产行使所有权,而政府又是国家的代表人,在实践中,正是政府授权给授权投资机构以国有资产的所有权,让其治理并利用这些经营性的国有资产进行投资,从而实现国有资产本身的保值增值。对于政府、授权投资经营机构和具体生产经营企业的关系的法律规制,主要应当实现以下几个目标: 1、随着国有资产治理体制和运营体系的重建,政府作为国有资产所有权代表的治理职能,必须与一般社会经济治理职能要严格区分开。政府作为国有资产所有权的代表者,只能通过国有资产监视治理委员会与授权的国有资产运营机构发生直接投资关系,通过直接监管授权经营机构,实现国有资产有效监视和控制。除批准授权机构的章程、决定其设立、变更、终止等事项外,日常的监管主要有三个渠道:一是决定授权经营机构董事、董事长任免；二是确认年度经营目标,即与其签订可反映政府意志的年度业绩合同；三是以年度目标为准,聘请专业机构进行审计,由国家派出的监事会进行考核评价。作为社会经济治理者,政府各职能部分不再直接干预企业,只能对企业进行政策引导和指导。政府与授权经营机构下属的业务经营企业不发生直接联系,不具有直接治理关系。业务经营企业只与授权经营机构发生直接投资和监视关系,不受国有资产治理部分的直接领导。因此必须按照《国有企业监事会暂行条件》的规定,配合有关部分向授权资本运营机构和生产经营企业派出监事和独立董事,确保国有资产及其权益不受侵犯。 2、以法律规范授权经营的资本运营机构,确保资产运营主体职能到位。假如政府授权经营的资本运营机构主体职能不能到位或只能部分到位,势必影响整个国有资产治理体制功能的发挥。作为国有资产运营主体,其主要职能应体现在产权代表职能,在政府授权的基础上,成为国有资产产权代表,行使所有者职能,对授权范围内国家出资兴办和拥有股份的企业享有资产收益、重大决策和经营治理者选择及业绩考核等权利,行使表决权和治理权。投资经营公司新的领导层必须更新观念,对下属企业的治理要避免沿用传统的行政治理手段,防止出现“翻牌公司”,国有资产经营公司与其下属控股和参股企业不再是传统的领导与被领导、指挥与被指挥、命令与服从的关系,而是国有资产的出资人与被投资企业的关系,它们之间是两个独立的法人实体的关系,是通过产权纽带而联系的。