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论民事诉讼中的具体行政行为的正当性题目

2016-02-03 01:20 民事诉讼中的具体行政行为的正当性，起因于民事诉讼中双方当事人对某民事行为或民事权利据以成立的具体行政行为的正当性发生争议。如何解决这一争议直接关系到案件的处理结果。这一题目实际上就是：在民事诉讼中，人民法院可否对具体行政行为的正当性进行审查？假如不能那么对案件应在程序上做何处理？　　例如在一起相邻权纠纷案件中，原告以自己的采光权受到被告的房屋妨碍为由，向某县人民法院起诉。而被告在诉讼中则以其房屋修建是经县城建局审批通过为理由提出抗辩，主张所建房屋虽对原告的采光造成一定妨碍，但不构成对原告的采光权的非法侵害，由于其建筑行为属于行政机关的许可范围之内。在此民事案件中就涉及到如下题目：人民法院可否在审理该民事案件的过程中，对县城建局批准被告建房的具体行政行为的正当性审查？假如不予审查，则对案件在程序上应作如何处理？　　民事诉讼中的具体行政行为的正当性题目具有如下特点：①发生在民事案件中；②作为抗辩理由由一方当事人提出，引起双方当事人争议；③同时涉及行政依据和民事实体法律依据的题目。正是由于上述特点。民事诉讼中的具体行政行为的正当性题目具有其内在的复杂性。　　民事诉讼中的具体行政行为的正当性题目在民事审判实践中时有发生。在当前我国行政立法不规范和不健全、行政自由裁量权过大又缺乏有效制约以及行政法与民事实体法之间不够协调的情况下，这一题目在相当长时期内不仅不会减少，反会随民事纠纷数目和种类的增多而越来越突出。但长期以来，由于立法上的疏漏，这一题目在民事审判实践中始终是一个困扰人民法院的困难。　　从立法上看，民事诉讼法典对如何解决民事诉讼中的具体行政行为的正当性题目未有涉及。司法解释对此题目只有一些针对具体案件或具体情形的零星规定，而散见于司法解释中的规定又存在着不一致。如，最高人民法院在《关于贯彻执行，〈中华人民共和国民法通则〉若干题目的意见》第49条中规定：“个人合伙或者个体工商户，虽经工商行政治理部分错误地登记为集体所有制，但实质为个人合伙或个体工商户的，应当按个人合伙或者个体工商户对待。”按此规定，人民法院在民事诉讼中可以直接推翻工商行政治理部分登记这一具体行政行为的效力。然而。 最高人民法院在《关于审理专利纠纷案件若干题目的解答》中规定：“人民法院受理实用新型或外观设计专利侵权案件后，在向被告投递起诉状副本时。应当通知被告如欲请求宣告该项专利权无效，须在答辩期内向专利复审委员会提出。”又规定：“被告在答辩期内请求宣告该项专利权无效的人民法院应当中止诉讼。”可见，按这一司法解释的规定，人民法院在民事诉讼中不能对专利主管机关授予专利的具体行政行为的正当性进行审查。　　与立法上的情形相适应。民事审判实践中对于具体行政行为的正当性题目存在着不同的解决方式，大致有四种：①先对具体行政行为的正当性进行审查并作出判定，然后对案件进行裁判。②避开具体行政行为的正当性题目，依据民事实体法对案件作出裁判；③尊重具体行政行为的效力，不予审查，在此条件下对案件作出裁判；④先裁定中止诉讼，让当事人提起其他程序解决具体行政行为的正当性题目，然后对案件作出裁判。　　对于民事诉讼中的具体行政行为的正当性题目，笔者以为，从和实务的角度，在民事审判过程中，人民法院对案件涉及的具体行政行为的正当性进行审查是分歧适的，理由如下：　　第一，民事审判与行政审判是两种性质不同的诉讼活动。民事审判是由于同等地位当事人之间发生民事权利义务纠纷，而由人民法院根据民事实体法和民事诉讼法对当事人之间争议的民事权利义务关系进行审判，作出有关民事权利义务的权威性判定的活动。而行政审判则是指由于具体行政行为相对人不服具体行政行为，就该行政行为的正当性与行政机关发生争议，而由人民法院根据行政法和行政诉讼法对具体行政行为的正当性进行审理并作出权威性判定的活动。因此，在民事审判程序中对具体行政行为的正当性进行审查，与民事审判的性质不符，而且势必混淆民事审判与行政审判的区别。　　第二，行政权与司法权是各有分工、彼此独立的两种国家权力。除非经过行政诉讼程序人民法院不能否定行政行为的效力。在民事诉讼中，人民法院对具体行政行为的正当性进行审查，即构成了对行政权力的不正当干预。而且，假如人民法院以民事审判权否定了具体行政行为的正当性，而行政机关则坚持自己作出的具体行政行为正当，势必造成生活中存在两种对同一事实的认定结论截然相反但又都具有法律效力的情形，如此不仅使得民事纠纷无法获得真正的解决，而且造成行政机关与司法机关之间的矛盾与冲突。　　第三，人民法院在民事诉讼过程中审查具体行政行为的正当性会引起实体法适用的困难。从法理上，民事诉讼中，人民法院应当适用民事实体法解决争议，行政法显然不属于民事实体法的范围。然而，要审查具体行政行为的正当性，就必须适用行政法，由于具体行政行为的正当性指的是该行政行为在行政法上正当与否的。　　第四，在民事诉讼过程中对具体行政行为的正当性进行审查时，由于作出该具体行政行为的行政机关无当事人地位，也就无任何诉讼权利可言。行政机关无法对自己行政行为的正当性进行举证和辩论，更不能对人民法院的判定提起上诉，这显然有违诉讼公正的价值目标。并且，由于行政机关不能就自己作出的具体行政行为的正当性参与诉讼，进行举证、辩论以及对人民法院的判定提起上诉，则人民法院对具体行政行为的正当性审查与判定难免偏听偏信或主观臆断，其结论的正确性缺乏程序保障。另外，通常情况下，民事审判组织的审判职员在审查具体行政行为的正当性时，其司法经验与业务素质往往比不上行政庭审判职员，让他们往审查具体行政行为的正当性。不利于保证案件质量。　　既然在民事诉讼中人民法院不宜对案件涉及的具体行政行为的正当性进行审查，则对于民事诉讼中的具体行政行为的正当性题目，就不应采取由民事审判组织先审查，然后对案件作出裁判的处理方式。那么是否可以采取避开具体行政行为的正当性题目，仅依民事实体法对案件进行审理和裁判呢？从表面上看，这一做法避免了对具体行政行为的正当性进行直接审查所面临的一系列题目，但实在不然。首先，对具体行政行为的正当性不予考虑，而仅依民事实体法对案件进行裁判的做法本身就是对具体行政行为的法律效力的间接否定，仍然构成了对行政权的不正当干预。其次，假如人民法院仅依其民事实体法对案件作出的裁判与具体行政行为的效力相互矛盾的话，则仍未避免对同一事实即某一民事行为或权利成立与否存在结论相反又都具有法律效力的认定的情形，民事纠纷仍难以彻底解决。再次，避开具体行政行为的正当性题目，则主张具体行政行为正当的承受不利裁判确当事人不愿接受人民法院的裁判，这也使得民事纠纷难以真正解决，可见，对于民事诉讼中的具体行政行为的正当性题目，人民法院也不宜采取避开该具体行政行为的正当性题目而仅依民事实体法进行审理与裁判的做法。　　至于对于民事诉讼中的具体行政行为的正当性题目，采取无条件尊重具体行政行为的效力并据此作出裁判的处理方式，其不妥当更是显而易见的。按照这种方式，假如经行政机关许可的行为或授予的权利依民事实体法确是违法的行为或是不能成立的权利，则必然使得人民法院变相地维护了在民事实体法上违法的民事行为或不能成立的民事权利。这当然违反了民事审判维护正当民事权益的宗旨。而且，在此情形下，人民法院势必会由于无条件尊重具体行政行为的有效性，而放弃对民事实体法的尊重，这也就违反了人民法院以民事审判维护民事实体法的权威性与严厉性的职责。当然，假如民事诉讼当事人对案件涉及的具体行政行为的正当性并未发生任何争议，人民法院自当无条件尊重具体行政行为的法律效力。上文已经指出，本文所讨论的民事诉讼中的具体行政行为的正当性题目仅指在当事人就案件涉及的具体行政行为的正当性发生争议时，人民法院当如何处理的题目。　　笔者以为，处理民事诉讼中的具体行政行为的正当性题目，比较妥当的方式就是：先裁定中止诉讼，让当事人提起其他程序解决具体行政行为的正当性题目，然后对案件作出裁判。这里的“其他程序”包括行政诉讼程序和行政复议程序。这一处理方式的公道性在于：其一，避免了上文所列的由民事审判组织直接审查具体行政行为的正当性而产生的各种困难及弊端；其二，使民事案件涉及的具体行政行为的正当性争议能通过正当、公道的途径得以解决，其三，通常能确保民事纠纷终极得以顺利解决。　　经过行政复议程序或行政诉讼程序，民事诉讼当事人的民事纠纷也得以解决的，人民法院自无必要恢复案件审理，假如民事纠纷仍然继续的，则应恢复案件审理。　　不过，应当指出的是，由于存在着行政法与民事实体法的规定相互矛盾或不协调的现象，仍会出现某具体行政行为经过行政复议或行政诉讼后仍继续，而基于该具体行政行为成立的民事行为或民事权利在民事实体法上却属违法行为或不能成立的权利的情形。在此情形下，人民法院仍然面对是尊重具体行政行为的效力还是否定其效力的两难抉择。这显然是一个值得进一步探讨的题目。从长远来说，这一题目的解决有赖于行政立法的进一步完善以及行政立法与民事立法的进一步协调。就而言，出现这一题目后，人民法院不宜对案件继续审理，由于即便依照民事实体法对案件作出了裁判，徒增民事裁判与具体行政行为的矛盾与冲突，而民事纠纷仍然无法解决。