行政不作为与否定性作为之辨析(2)
2016-07-23 01:03
导读：二、区分行政不作为与否定性作为对审判工作的现实意义 在行政审判实践中，经常会碰到这样的情况：行政相对人针对某一事项向行政机关提出申请，行
二、区分行政不作为与否定性作为对审判工作的现实意义
在行政审判实践中，经常会碰到这样的情况：行政相对人针对某一事项向行政机关提出申请，行政机关经过审查，以为其申请事项不符正当定条件，继而作出不予准许的否定性行政决定。相对人不服此决定，遂以行政机关不履行法定职责为由，提起行政诉讼，要求法院判令被告履行其法定职责。在此类案件中，事实上被诉行政机关已经履行了程序上要求的法定职责，即对相对人的申请进行了审查，并作出昭示的否定性决定。相对人在这里存在着一个错误的理解，即只要是他们申请的事项，行政机关就有义务为其办理，否则就是没有履行法定职责。假如行政机关对于相对人的申请无需审查便径行作出令相对人满足的处理，那么那些法定的需要申请的事项也就失往了存在的意义。我国现行的法规当中，对行政机关对相对人的申请应如何处理的规定不尽相同，有的法律规定的较为具体，行政机关对相对人的申请接受后要先进行形式上的审查，即审查是否在法定期限内申请、申请材料是否齐全、申请事项是否属于法定申请范围、申请人是否具备申请主体资格等，假如满足形式要件的要求，则予以受理，进行实体审查，假如不满足，则在一定期限内作出不予受理的决定，并说明理由，按规定投递相对人。在实体审查中，假如符正当定条件，则予以核准登记、发证、注册、许可，如不符正当定条件，则仍应在法定期限内作出不予准许的决定，并说明理由。鉴于当事人缺乏相应的法律知识，常将不作为与否定性作为混淆，因此法庭可以告之当事人两者区别，并探求当事人的真实意思表示，当事人理解后要求变更诉讼请求的，法庭应予准许；假如原告坚持原诉讼请求的，由于其诉讼标的并不真实或者说并不存在，起诉无事实依据，应裁定驳回起诉。有一种观点以为，法院审理行政案件，应围绕原告的诉讼请求进行，即原告诉什么，法院审什么，不应指引原告变更诉讼请求。对于此种说法，笔者以为值得商榷。法院审理行政案件，以被诉具体行政行为的正当性为审查对象，固然要尊重当事人的诉讼请求，但不应拘泥于此，况且大多数当事人缺乏诉讼经验与法律知识，诉讼请求五花八门，极不规范，假如仅仅针对当事人的诉讼请求进行审理，则会给审判以及裁判文书的表述带来很多困难，也不利于保护当事人权益。
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探求并指引当事人说明诉讼请求背后的真意，使其与法律要求的规范的诉讼请求相吻合，才是真正尊重当事人的诉讼请求，也更有助于审判活动的顺利进行。
行政不作为与否定性作为这两种行为状态之所以轻易产生混淆，关键在于它们都具有否定相对人要求的意思，只不过一个是程序不为，一个是实体不为，而行政法要求程序与实体并重，从这一理念出发，对于应申请行政行为设置了严格的程序审查制度，行政主体应规范地履行程序义务，在法定期限内作出书面的审查决定，并说明理由，依法投递相对人，否则即构成不作为违法。而对于否定性的审查决定，应视做行政主体的具体行政行为，相对人对此持有异议应起诉该决定，而不宜再以不作为违法作为诉因。由于我国尚无同一的行政程序法，行政程序的规定散见于各法律、法规当中，规定的具体程度也不尽一致，从而导致了在行政执法过程中的不规范性。在行政不作为与否定性作为有可能发生混淆的案件中，这种不规范的现象模糊了两者的边界，直接造成区分的困难。举个例子来讲，对相对人的申请，仅以口头形式作答表示拒尽，这种情况究竟属于不作为还是否定的作为呢？笔者以为，在我国目前法律对行政程序规定不规范的条件下，应具体情况具体。在通常状况下，应要求行政机关作出书面的决定，并说明理由，否则即以为行政机关存在不作为行为。由于从行为形式角度区分作为与不作为的惟一特征就是一纸行政决定，所谓空口无凭。作为行政机关，既然负有对相对人申请进行审查的职责，就应认真履行义务，不得草率行事，仅以口头答复申请人，这本身就是一种不负责任的行为。只有当原、被告对于口头答复的存在均予认可的时候，法院才可将此口头答复作为否定性的行政决定进行审理。假如行政相对人坚持以为行政机关未对自己的申请作出任何表示，行政机关又不能证实确实作出过口头答复的情况下，法院应以不作为案件审理，假如能够确认行政机关不作为违法，则应判令其限期履责。这样做的目的主要是出于对相对人诉权的维护，即便行政机关作出了一份与口头答复无异的书面决定，对于相对人也是有意义的，最少可以据此决定提出不服意见，而不致面对一个内容、理由不确定，诉讼时效无法把握的口头答复。还有一种情况，行政机关以为对相对人的申请自己不具备权属和地域上的管辖，这时，是否需要明确的书面答复并说明理由呢？从依法行政的角度考虑，作为政府部分，对人民群众的申请即使不属其职责所在，也不应不予理睬，而应告之其向有权部分申请，紧急情况下应先予接受，再行转送。但法院在以为行政机关确实不具有法定职责的条件下判决其作出书面答复确无必要，由于不具备法定职责是不作为违法阻却的原因之一，无管辖权也就无所谓履行审查之责，故而法院应以起诉被告不作为理由不能成立为由驳回原告诉讼请求。需要留意的是，假如行政机关以为申请人在申请范围、申请资格、申请期限等方面存在欠缺而决定不予准许，均应作出明确的答复并说明理由，而不能不予理睬或拖延不予明确答复，法院也不应以为申请人不具备法定的准许条件而驳回其诉讼请求，由于事实上行政机关并未履行程序上的告知并说明理由之责，即便申请人确实不符合申请条件，也不能阻却行政机关程序上不作为违法的事实。法院对不作为行政案件的审查，应仅限于行政机关的法定职责，而不应扩展到实体题目并以实体题目的审查结果作为不作为案件的裁判依据。申请人在实体上不符合申请条件，行政机关因此未予理睬，法院仍判决行政机关履行职责，要求其作出明确答复，这样做并非没有实际意义，程序的价值是我国行政机关与司法机关都应充分关注的。
