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治安治理处罚权的扩张与规制——治安法立法之

2016-10-20 01:04 [内容摘要]：新颁布的治安治理处罚法从立法宗旨上，既追求维护社会治安、保持社会稳定、实现***社会之目标，又追求人权保障与程序公正之价值，同时注重对公安行政执法行为的规范。较之原治安治理处罚条例，治安法具有宽严更适度、程序更严格、处罚更规范、监视更有力的特点，从国家治理社会治安的目的与需要出发，扩张了公安行政执法机关之治理处罚权，规制了公安行政执法行为。　　[关 键 词]：治安法 治理处罚权 扩张 规制 缺陷　　众所周知，我国1997年对刑法的修订中，价值取向发生了重大转变，即由原刑法单纯夸大刑法的社会保护功能，转变为既注重刑法的社会保护功能，又注重刑法的人权保障功能，实现了两种价值取向在刑法中的高度同一。[02]2005年8月28日，十届全国人大常委会第十七次会议通过的《中华人民共和国治安法》（以下简称《治安法》），也实现了社会治理与人权保障两种价值取向的有机结合。该法与《中华人民共和国治安治理处罚条例》（以下简称《治安条例》）相比，更合乎中国国情，更能适应国家加强社会治安治理的需要，更符合宪法关于“尊重和保障人权”的基本原则，具有宽严更适度、程序更严格、处罚更规范、监视更有力的特点。根据该法，公安机关治安治理处罚权的配置也发生了较大变化。本文在比较治安法与治安治理处罚治安条例之间***裁量权之扩张与规制的基础上，旨在探讨如何正确领会新颁布的治安法之立法精神，使得公安行政执法机关更正当、规范和正当的行使治安治理处罚权。　　一、治安治理处罚权的扩张　　近年来，我国政治、经济和社会生活发生了很大变化，国家***法制建设得到飞速发展，社会治安面临的各种题目日趋复杂，1986年9月5日制定的《治安条例》虽经1994年5月12日八届人大常委会之修订，但仍然存在处罚种类偏少、处罚幅度偏小、罚款数额偏低、调整范围过窄、处罚程序简单、与其他法律不相协调等缺陷，已经越来越不适应社会治安治理之需要。为了适应治安治理的现实情况，《治安法》对治安治理处罚权予以扩张，进一步强化公安机关在治理社会治安中的作用，是十分必要的。　　（一）治安治理处罚种类及运用的扩张　　1.处罚种类的扩张。根据《治安条例》第六条之规定，治安治理处罚只有警告、罚款和拘留三种。面对纷繁复杂、形式多样的违法行为，这三种行为不仅难以起到错罚相当的作用，且已远不适应当前及今后的治安治理需要。《治安法》第十条增加了吊销公安机关发放的许可证和对违反治安治理的外国人可以附加适用限期出境或者驱逐出境两项处罚种类。这种变化实现了《治安法》与《行政处罚法》、《刑法》等法律的接轨。表现在：其一，《行政处罚法》第八条规定的行政处罚种类，比《治安条例》多了没收、责令停产停业、暂扣或吊销许可证或执照三种，实际上，公安机关对一些违反治安治理行为的处罚已涉及到吊销公安机关发放的许可证等处罚，如交通违章、交通事故处理中吊扣、吊销驾驶执照。《治安法》增加了吊销公安机关发放的许可证这项规定既与《行政处罚法》接轨，也更加适应治安治理实践。其二，根据《刑法》第三十五条之规定，对外国人犯罪可以单独或附加适用驱逐出境，《治安条例》对于外国人却无相应规定。《治安法》增加了对外国人适用限期出境和驱逐出境这两种处罚措施，填补了外国人在我国如何适用治安治理处罚的空缺，扩张了公安机关对外国人的治安治理处罚权，不仅使《刑法》与《治安法》的处罚原则相一致，而且使刑事处罚权与行政处罚权得以衔接。

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根据《治安条例》第七条之规定，对于违反治安治理所得的财物和查获的违禁品，依照规定退回原主或者没收，违反治安治理使用的本人所有的工具，可以依照规定没收。《治安法》第十一条则分两个层次对此进行了规定，一是对于办理治安治理案件所查获的毒品、***秽物品等违禁品，赌具、赌资，吸食、注射毒品的用具以及直接用于实施违反治安治理行为的本人所有的工具，应当收缴，按照规定处理；二是对于违反治安治理所得的财物，追缴退还被侵害人；没有被侵害人的，登记造册，公然拍卖或者按照国家有关规定处理，所得款项上缴国库。这项规定对于违反治安治理所得财物，在没有被侵害人的情况下，规定可以由公安机关登记造册，用拍卖或国家规定的其他的方式进行处理，实际是扩张了公安机关对于违反治安治理所得财物的处置权。　　2.处罚运用的扩张。根据《治安条例》第九条之规定，对于已满十四周岁不满十八周岁的人违反治安治理的，从轻处罚。《治安法》第十二条将之修改为“对于已满十四周岁不满十八周岁的人违反治安治理的，从轻或者减轻处罚”。这种改变既与《刑法》对未成年人犯罪的量刑原则相一致，同时规定公安机关对于已满十四周岁未满十八周岁的未成年人违反治安治理的，既可以从轻处罚，也可以减轻处罚，扩张了公安机关行政执法的自由裁量权。　　根据《治安条例》第十一条之规定，对于又聋又哑或者盲人，由于生理缺陷的原因而违反治安治理的，不予处罚。《治安法》第十四条将之修改为“盲人或者又聋又哑的人违反治安治理的，可以从轻、减轻或者不予处罚”。此立法变动意义有二：第一，公安机关对于盲人或又聋又哑的人违反治安治理的处罚有了更大的自由裁量空间。既可以对盲人或又聋又哑的人因生理缺陷之原因违反治安治理的不予处罚，又可以对盲人或又聋又哑的人不是因生理缺陷原因而违反治安治理的，在从轻、减轻和不予处罚之间，视情自由裁量。第二，使行政处罚与刑事处罚中对盲人或者又聋又哑的人的处罚层次相同一，均划分为从轻、减轻或者免除（不予）处罚三个档次。[03]　　根据《治安条例》第十五条之规定，单位违反治安治理的，处罚直接责任人，单位主管职员指使的，同时处罚主管职员。《治安法》第十八条将之相应改变，增加了对单位的处罚规定，即其他法律、行政法规对同一行为规定给予单位处罚的，依照规定处罚。这与《刑法》对单位的处罚原则是一致的，改变了以往对单位违反治安治理的行为，只能处罚其直接责任人，而不能处罚单位的情况，使治安治理处罚更能错罚相当。