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对我国社会保障制度立法题目的思考

2017-03-18 01:01 摘要保障制度在国家生活具有非常重要的作用。任何社会保障制度比较成熟的国家，都是通过社会保障立法，使社会保障制度得以确立；通过社会保障法的实施，使社会保障制度得以规范；通过社会保障法的修改，使社会保障制度得以完善。我国的社会保障制度正处于初创阶段，改革的深化和社会主义市场经济体制的建立，呼唤着具有特色的社会保障制度的建立。根据我国国情，社会保障制度的建立必须坚持 “低水平、广覆盖、多层次”的基本方针，而这一方针的实施也会碰到大量十分复杂的困难。值得庆幸的是，我国《劳动法》的颁布以及国务院《失业保险条例》等法规的制定，已经在社会保障法制建设方面迈出了可喜的一步。假如能够尽快制定《社会保障法通则》，使之相应法规起到综合、统领的作用，定能为我国改革的深化和经济的蓬勃提供坚实的保障体系。
一、社会保障制度概述社会保障是旨在保护公民免除因年老、疾病、失业、死亡或灾难等原因而遭受损失，并保证其基本生活的各种措施的总称。社会保障是包括社会救济、社会保险、社会福利、社会互相、优扰安置等的联合保障。社会保障对于融资、调节投资、平衡需求、保障及配置劳动力等都具有多方面的功能，同时能够起到社会补偿、社会稳定、社会公平的作用。我国社会保障立法的依据是我国宪法第45条的规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”宪法所规定的公民基本权利的实现是以国家履行建立社会保障制度的义务为条件的。国家确认公民取得社会保障的权利，同时意味着国家承担着相应的义务，国家的重要职能就是保护义务和促进权利的实现。国家不仅应该夸大国家负有积极性行使其权利和自由时应承担更多的社会责任，而且尤其夸大国家负有积极行动的义务，保障公民充分地实现自己的权利的自由。可见，一国社会保障制度的建立，是国家为了充分实现公民的生存权、健康权、发展权所应尽的义务。对公民而言，社会保障制度不是国家的恩赐，而是对公民理应享有的法定权利的保障，它意味着国家通过履行自己不可推卸的义务而实现公民的基本人权。所以公民具有不可剥夺的社会保障获取权，国家的基本义务是社会保障制度建立和存在的基础。社会保障制度的建立，充分地体现了国家对其基本义务的承担。然而，这并不等同于国家作为单一主体要在该制度中承担全部责任和履行全部义务。首先，国家没有能力作为单一主体履行义务。二战后，西主不少国家都实行过“普遍福利”政策，但后来政府的财政负担越来越重，由此引发了很多社会，片面的高福利政策反而诱发了惰性因素的滋长。在我国这样一个人口众多、生产力发展水平不高的发展中国家，让国家承担社会保障的全部义务更是不现实的。其次，社会保障制度的义务主体，具有多元化的特征，每一个有劳动能力的公民、个人及企事业单位和雇主都应当为公民基本权利的实现承担部分责任，履行部分义务。最后，国家在多元义务主体中的主要义务人地位，决定其必须作为保障公民基本权利实现的第一义务人。然而，国家义务的发行不能单纯以国家资金的投进量作为衡量标准，而应以国家是否建立了一套适合本国国情的社会保障体系及有效地保障该体系的实施为主要衡量标准。倘若国家通过立法明确了社会保障中各方的权利和义务，又通过执法切实保障了各方义务的发行与权利的享受，那么国家作为第一义务人的责任也就得到了最好的履行。众所周知，在法治的国度里，权利并不来源于权力的赐予，而权力恰恰需要法律的制约。依法治国的本质含义在于依法治权。公民权利的实现既需要国家的认可与支持，也需要通过立法与执法对国家权力予以必要的限制。获得社会保障既然是公民的权利，那么，这一权利的实现在客观上就必须要求以法律形式确认国家义务并防止国家权力的滥用。就权利义务和双方而言，任何一方义务的不履行或不充分履行，都是对相对方权利的剥夺或部分剥夺。我国的社会保障体系能否真正确立，从内部控制力而言，是国家能否有效地实现自我约束；从外部控制力而言，是对国家权力的制约是否到位。二、社会保障制度立法现状改革开放以来，尤其从80年代中期开始，我国社会保障制度进行了一系列改革与重整。1985年9月，《中共中心关于制定国民经济和社会发展第七个五年计划的建议》第一次在国家级文件中明确使用“社会保障”概念，将我国的社会保险、社会福利、社会救济、社会优抚等制度同一回并于社会保障制度中。相应的立法活动也在逐步进行。在社会保险方面，1994年制定的《劳动法》就社会保险的范围作了原则规定；1997年国务院发布了建立城市居民最低生活保障制度的通知；1999年由国务院颁布的《失业保险条例》和《社会保险费征缴条例》同时出台。在社会福利方面有1992年4月的《中华人民共和国妇女权益保障法》中相关规定；1996年施行的《中华人民共和国老年人权益保障法》的相关规定。社会优抚方面有1988年颁布的《军人抚恤优待条例》。社会救助方面有《律师法》中有关法律援助的规定等等。近年来，我国社会保障制度进行了一系列改革，社会保障立法也相应地出台了一些行政法规，初步形成了国家、和个人共同负担的多层次的社会保障格式。但从整体上看，社会保障立法的规模不大、规格不高、法制化程度太低，尚不能给国家解决社会保障面临的复杂题目提供充分有效的法律依据，远远不能满足市场经济和社会保障事业发展的需求。立法落后状况主要表现在以下几个方面：1、工作严重滞后。纵观世界各国社会保障制度建立和发展的，无一例不是立法在先。比如开创社会保障先河的德国，就是在1883年由政府颁布《劳工疾病保险法》成为世界上第一部社会保险法律，尔后又分别颁布《劳工伤害保险法》与《残疾和老年保险法》，奠定了社会保险立法的基础，成为世界各国效仿立法的楷模。然而中国直到为止尚无一部综合性社会保障法律，专门性法规建设也相当落后，作为社会保障核心的社会保险制度，理应在社会保障法体系中先出世，但《社会保险法》至今仍未出台。1999年国务院颁布的两个条例也不能解决社会保险的诸多题目。而社会救助虽实施近50年，但至今未出台全国性社会救助法，使得社会救助工作长期处在无法可依的状态。固然近几年个别地方制定了地区性社会救助办法，但究竟立法层次较低，法律内容本身也不够全面，以至于实施法律救助的机制仍十分薄弱。由于社会保障立法滞后，仲裁机构和人民法院对社会保障争议案件的处理也处于“无法可依”的状态。2、体系不健全。作为社会保障法核心部分的《社会保险法》尚未出台，其余组成部分社会救济、社会福利及社会优抚，几乎是处于立法的空缺地带，现有的零散颁布的各种条例、规定、通知和规定，相互之间缺少必要的衔接，不能形成配套法律体系，实践中的很多题目无法可依。由于中心集中立法严重欠缺，地方立法畸形发展，仅以城镇职工养老保险为例，国务院同一发布了通知，确定了两个试点方案，准许地、市级以上的政府根据本地情况自主选择。结果是全国各省、市、自治区各作不同方案选择，各省也有不同实施方案之规定。造成这一项本该全国同一的养老保险制度处于并不同一的混乱局面。其他的社会保障甚至县一级政府也可以制定规章。这些地方制定的规章制度立法者是多种主体参与，“法出多门，各行其政”，各部分的规章制度适用范围不尽一致，甚至相互冲突矛盾，使一些本来已有的地方社会保障立法也陷进“有法难依”的困境。这种现状充分反映了建立同一社会保障法律体系的迫切需要。3、层次不高。社会保障法是中国市场经济法律体系中的一个独立的法律部分，同其他的部分法一样，其效力应该仅仅低于宪法，在立法层次上应由全国人民代表大会制定，但现实是人大立法少，行政法规多，立法层次低。据统计，到目前为止，涉及与社会保障相关的法律仅有七部是全国人大通过的，而且是与其他内容混和，并非全部适用于社会保障领域，其规定还不是主要的社会保障子系统。而国务院及相关部委颁布的各种行政法规至少有100件以上，这些行政法规大多数是以“规定”、“试行”、“暂行”、“决定”、“意见”、“通知”的形式出现，它们是解决社会保障工作所面临题目的主要法律依据。这种现状显然与社会保障法的地位是不相符合的，它带来的结果将是社会保障立法严重缺乏权威性和稳定性。4、适用范围窄，权利不对等。从各种行政法规的适用范围来看，社会保障的履盖面主要为城市城镇的各种企业，占中国总人口80%的农民一直不在社会保障范围内。长期以来，养老保险基本上在国有企业、部分集体企业与小部分“三资企业”中实施，失业保险则基本上在国有企业中实施，其他的市场主体如私营企业、个体经济、尽大部分的“三资”企业（中方中工）和广大等，均未被纳进社会保障这一“安全网”之中。享受社会保障对象的有限性与世界各国“社会保障实施对象是全体公民”的标准相比，适用范围过窄和不公道。另外，依照《劳动法》等法律、法规规定的模式，社会保险用度由国家、企业、个人三方共同负担，由于法定比例欠公道，其中国家只有少量补助，职工个人缴纳比例不高，社会保险用度主要由企业承担，造成企业不堪重负，企业制度的建立，使之成为目前国有企业改革的主要困难之一。5、效力低及实施机制弱化。社会保障的实施机制包括行政执法、司法、争议解决的仲裁活动及法律监视程序等。实施机制较弱的主要原因是社会保障法律中缺乏法律责任和制裁的规定。社会保障法律关系中的责任是有其自身特点的，比如现行社会保障法规中缺乏欠缴、拖欠、挪用社会保险基金的法律制裁措施，目前最为突出的是对挪用、挤占、截留社会保险基金的行为得不到及时的惩办。固然国务院制定了《失业保障条例》和《社会保险费征缴暂行条例》，但强制性措施并不明确，其他相关辅助性强制规定也不配套，同时对社会保障的其他项如救济、福利、优抚安置等强制性规定也不具体。因此，我国社会保障体系运行的机制仍然是不明朗的，不规范的，社会保障体系功能弱化，不能产生体系效应，这是我们社会保障立法体系的明显缺陷。