关于检察职权的科学配置与机制创新的探讨

邓瑞珊
    摘 要:检察职权的优化配置，是检察改革的核心问题，也是司法改革的必然。科学配置检察权，需要以现行的宪政体制和制度框架为基础，遵循司法规律和考量检察工作的现实需要。本文从考量检察权合法性与合理性的角度出发，指出了当前检察职权配置中存在的薄弱环节和立法疏漏并进行分析，进而探寻优化检察职权配置和创新运行机制的若干方面。
    关键词：检察权 合法性 合理性 科学配置 机制创新
 

    法治，对于法学家、政治家，甚至普通民众，都是一个非常重要的话题。检察权的定位及检察权能的配置，关系着检察权的运作及其效能。长期以来，我国理论界和司法实务界对检察权的定位一直争论不休，难以形成统一的认识。与此相对应的是，我国检察权的配置也缺乏整体架构上的协调，在配置的各个检察权能之间、具体检察职能与检察机关的法律监督地位之间，也缺乏必然的关联性。毫不讳言地说，现有的框架已经成为当今司法改革的桎梏。从根本上说，中国的法治模式只能是中国的，中国的法治建设更需要适合中国现实国情的宪政理论的支撑。中国的检察制度注定不同于"三权分立"体制下的检察制度。只能从我国人民代表大会制度出发，在对我国宪法中检察机关定位详细研究和对我国权力运作实际考察后，可以看出检察权作为一种实存权力，是行政性质和司法性质的有机结合，构成了法律监督权所特有的属性，使它不同于行政权与司法权，而是国家权力分类中一种独立的权力。
 

一、厘清权力性质--优化检察职权配置的前提
    检察权的性质问题直接关系到检察机关的定位和检察改革的方向，是一个必须首先回答的问题，同时在我国也是一个理论界争论的焦点问题。对于中国检察权的性质，国内有四种说法，其中占主导的是司法权说和行政权说。 理论上的众说纷纭一定程度上使其成为目前困惑检察改革方向的一大难题。要破解这个难题，就必须从我国宪法有关规定的内涵与检察制度实践的合理性两个方面去解读检察权的性质。 （科教论文网 Lw.nsEAc.com编辑整理）
    第一，检察权的性质是由检察机关的宪法属性决定的。宪法是检察机关行使职权与进行活动的权力来源和基本出发点，也是分析检察权性质的基本依据。在我国，检察权不是司法权也不是行政权，而是法律监督权。根据我国宪法，检察机关是国家的法律监督机关，检察权就是一种"法律监督"权。这里需要明确两个基本前提：一是，检察机关是在权力机关之下与行政机关、审判机关和军事机关并列的法律监督机关；二是，检察机关不是全面监督法律实施的机关，也没有去"统揽法律监督权"，检察机关的法律监督权是由权力机关授予并受权力机关领导和监督的。这是宪法对检察权的基本界定，也是我们理解和推进检察制度改革的起点。同时，将检察权理解为法律监督权不仅是一种法律的事实，而且是维护宪法权威的要求。
    第二，检察权的性质与我国检察实践有机统一。近年来，现有检察制度的合理性面临着诸多挑战，无论是通过制约裁判机关来实现权力制约，还是对警察权实现控制，以及维护政府和国家的利益等，作为检察制度的正当性基础都受到了质疑。 关于检察制度合理性的争论，核心也就在坚持还是取消检察机关的法律监督地位。对于这个问题，从法理基础看，法律效力的普遍适用和统一性要求法律监督，司法的公正性离不开法律监督，依法治国更需要法律监督；从宪政基础看，在人民代表大会统一行使国家权力的宪政下，法律监督机关和法律监督权的设置是一种必然的和必需的选择，也是权力制衡的必然要求。我国检察制度不能取消的最主要根据就是我国社会实际的需要和本土法律文化的现实。
    通过以上分析，我们不难得出这样的结论：宪法关于检察机关地位的定性是准确的，符合我国实际的，如果仅仅定位为国家公诉机关或者司法行政机关，会使一部分重要的国家法律监督权失去权威和适当的承担者，导致国家权力运行的缺位和失衡。因此，检察改革的方向应是强化法律监督，而不是削弱甚至取消检察机关的法律监督地位；检察机关据以行使法律监督职责的各项检察权能是法律监督权的外延，新形势下检察权功能的发挥不仅不能偏废，而且应当继续充实和完善。

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二、找准法理定位--优化检察职权配置的应然
    所谓法理定位就是指依据法学理论架构起来的检察权理想定位（应然定位），应然性也就是法理性，或称之为理性，即：检察权赖以产生和存在的法理依据，以及制约和影响检察权发展、变革的法理因素和因素之间内在的有机联系。从法理上为现代检察制度寻找相关的理论根据，我认为主要有以下几点：一是分权制衡的原理。中国检察制度的分权功能是非常明显的。首先，传统上属于行政权的公诉权（检察权），由一个独立于行政权之外的机关来行使，这是相对于行政权的一种分权。其次，中国的检察机关行使的职权也是对于司法权的分权，这种分权除了其最初的控审分离之外，从现代意义来看，也包含了审前刑事侦查控制权。这种分权还表现在司法解释权方面。检察权对司法权、行政权的双向分割，实际上对行政权和司法权来说都起到了制衡的作用。在中国这种非三权分立国家，是有积极意义的。二是权力的救济原理。检察监督权，包括各种各样的抗诉，如果从审判权独立的角度看，对司法终审权的权威构成了一定的挑战。但是，从权力救济的角度看，检察监督确实有其存在的必要。因为在我国还没有一种切实可行的对于司法错误的制度化救济渠道。在其他西方国家，虽然司法独立的权威至高无上，但他们都有特殊的对于司法错误的救济渠道。第三，从中国目前检察权的性质看，它既不是行政权，也不是常规意义上的司法权，可以说是独立于立法权、行政权、司法权之外的另一种权力。这也是中国分权制度的一个特色。
    对检察权定位进行理性思考，可以得出这样的结论：检察权是国家权力的派生权，并伴随着时代的进步，必然反映国家权力的时代要求，体现鲜明的时代特征。检察权不是国家管理权的简单细化和分解，而是为了强化国家法治和民主建设，由最高权力机关授权产生的制衡权，其主要职能是现代文明国家用以制约、制衡司法权、打击、铲除国家管理权力运行中腐败现象的手段。检察权虽然因所在国家的权力体系、类型的不同，使检察权权力属性有所不同，但是检察权都必然反映和体现出共同的时代特征和职能特征，在发展和变革上呈现出趋同性。

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三、现状反思--优化检察职权配置的必要
    2007年10月15日，胡锦涛总书记在党的十七大报告中，用专门一节、两个自然段，论述了"全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家" 。其中特别强调指出："深化司法体制改革，优化司法职权配置，规范司法行为，建设公正高效权威的社会主义司法制度，保证审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权。"这标志着中国司法体制改革在未来将有大的发展。对比十七大报告与十六大报告，其中一个重大变化就是十七大报告把十六大报告中"完善司法机关的机构设置、职权划分和管理制度"改为"优化司法职权配置"。这样一种语词的变化使得政治报告的表述更为凝练，然而，这并不仅仅是一种语词的变化，语词表述的变化表明执政党对于司法事业的认识更加深刻，简洁的话语背后蕴藏着丰富而又深刻的政治意含。十七大报告提出社会主义司法制度建设的方向、目标---建设公正高效权威的社会主义司法制度，将公正、高效、权威三者辨证地统一起来，力图通过公正赢得权威，以高效体现公正，以权威保障公正。为了保障这一目标的真正实现，十七大报告分别从宏观层面的体制革新---深化司法体制改革，中观层面的机制改革---优化司法职权配置，微观层面的行为调整---规范司法行为入手提出具体改革方略。我们可以看出，优化司法职权配置在其中发挥着承上启下、融贯体制与行为的功用。可以说，司法职权配置的科学、合理与否，是检验司法体制改革是否深化的重要尺度，是司法行为能否得以依法、有序实施的前提条件，进而，科学、合理的司法职权配置关涉公正高效权威的社会主义司法制度的真正建立。
    1997年，中共十五大报告首次将"依法治国"纳入，并以此作为国家的基本方略。从此拉开司法改革的序幕。十年来的司法改革实践经验已经表明，如果只停留着现行司法制度的修修补补，中国的法治建设显然很难取得实质性突破。近几年来，司法腐败已成为社会一大流毒，甚至可以说，本来应该作为社会矛盾解压阀的司法，却演变为社会矛盾的激发器。根据信访部门统计，中国老百姓的上访一半以上是涉法涉案的上访。造成这些问题的关键不在司法机关自身，核心问题是体制障碍。因此，此次中共十七大报告提出"深化司法体制改革"具有重大意义。特别值得期许的是，十七大报告对这一改革方向指明了路径：目标是"优化司法职权配置，规范司法行为，建设公正高效权威的社会主义司法制度"；实现这一目标的基础则是"加强宪法和法律实施，坚持公民在法律面前一律平等，"特别"各级党组织和全体党员要自觉在宪法和法律范围内活动，带头维护宪法和法律的权威"，"保证审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权"；同时，"加强政法队伍建设，做到严格、公正、文明执法"，最终实现十七大报告提出的建设小康社会的目标之一，"更好保障人民权益和社会公平正义"。 （转载自http://zw.ＮＳＥaＣ.com科教作文网）
 

四、独立行使职权--优化检察职权配置的走向
    法律监督组织体制包括领导体制和机构设置。领导体制是指挥协调和管理检察机关履行法律监督职责的体系和制度，机构设置是检察机关法律监督职权具体配置和有效实施的组织载体。鉴于检察机关上下级之间的功能没有合理区分，内设机构的功能定位不甚清晰，缺乏科学的设定标准，非业务机构的人数过多等问题，笔者认为最高人民检察院和地方各级人民检察院的法律监督组织体制应以区分层级功能和工作量为设置标准，实行"倒三角形"模式。
    我国检察机关内部的领导机构为检察长和检察委员会，即实行检察长负责和检察委员会集体领导相结合的模式。应当说，这种独特的内部领导体制既符合检察机关强调一体化、突出工作效率的要求，又与我国国家机关普遍实行的民主集中制相一致，但是也存有诸多问题。例如，检察机关内部领导体制中存在检察长负责与检委会民主集中制之间的理论冲突；由人大常委会对检察长在重大问题上不同意多数检委会委员意见之争议作出决定，也与其权力机关的地位不符。这些都需要我们从理论上加以论证。
    领导体制是有效发挥检察权决策机制的核心和关键。能否设置科学合理的领导体制，关乎检察改革的前途和命运。在坚持人大对检察机关监督关系的基础上，要增强上级检察院对下级检察院检察长人事任免的话语权，改变上级检察机关对下级检察机关仅局限于检察业务的领导与被领导关系，从根本上克服和防止检察机关的"地方化"现象。
    不可否认，检察机关的业务机构总体上与法律赋予检察机关的职权是基本相适应的。但在现行法律监督的机构设置上，还存在职能分工过细，机构设置交叉、重叠，效率不高等亟待解决的问题。因此，完善法律监督的机构设置要突出整体强化、协调发展、优化组合，以充分发挥检察资源潜能，适应检察职权的多样性和淡化行政色彩，突出检察官的主体地位。

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五、行政化模式--优化检察职权配置的瓶颈 　
    优化检察职权配置涉及到两个方面，其中之一是检察机关在法律授权的范围内，通过内部的机构调整和职权配置，整合现有资源，更有效地行使法律赋予检察机关的职权。作者认为，几年

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