审判委员会制度考－兼论取消审判委员会制度的
2017-06-19 01:15
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1、审判委员会制度创设的原因及司法环境 任何1项司法制度，
1、审判委员会制度创设的原因及司法环境
任何1项司法制度，应当以能否促进司法公正与效益作为衡量价值标准。即使传统赋予其合理性，它同时也必须契合的需要。
审判委员会制度脱胎于新民主主义革命时期革命根据地的审判制度。1931年，中华苏维埃共和国诞生后，逐步建立起系统的司法机构，审判机关在地方采取“合1制”，由各级裁判部兼理司法行政工作，各省、县、区裁判部设部长、副部长、书记、裁判员若干人，并设立裁判委员会。[1][345]在随后的抗日战争和解放战争时期，裁判委员会、裁判委员会逐步演变成为人民法院或人民法庭的审判委员会，这可以说是新中国法院审判委员会制度的雏形。在210世纪410年代，各革命根据地前苏联司法制度，强调党对审判工作的具体领导，以避免资本主义国家司法制度中因法官独立可能形成的独断，则进1步加速了审判委员会制度的形成。1948年1月1日颁布的《东北解放区人民法庭条例》规定，村、区人民法庭组织审判委员会，由农民代表大会选举的若干人、上级政府委派1人组成，有权判决：当众坦白、赔偿、罚款、劳役、褫夺公民权、有期或无期监禁、死刑，或者宣布无罪。[2][513-515]该条例首次正式在立法上使用“审判委员会”的名称。由此可见，在新民主主义革命时期，革命根据地的审判委员会与现行的人民法院审判委员会虽然在名称、议事规则、目的和任务方面相同或类似，但当时的审判委员会并不是人民法院的审判组织，而是集行政、司法于1体，掌管司法决定权的政府机构。新中国成立后，1950年第1届全国司法会议上，司法主管机关提出了1个初步的法院组织草案，其中也提到了建立审判委员会。[3]1951年中央人民政府委员会通过的《中华人民共和国法院暂行条例》第15条规定，省、县级人民法院设审判委员会，由院长、副院长、审判庭长及审判员组成。审判委员会负责处理刑事、民事的重要或者疑难案件，并为政策上和审判业务上的指导。审判委员会在建国初期确实发挥了重要作用，如在镇压反革命及“3反”、“5反”运动中，新成立的司法机关每年要处理大量的刑事、民事案件，而当时实体法和程序法又不健全，加之司法工作人员中绝大数是从工农干部和复员军人中抽调的，在此情况下，由审判委员会把关确实有利于保障案件审判质量。因此，1954年第1届全国人民代表大会制定的《人民法院组织法》，对新中国的司法制度进行了1些改革，法院组织体系实行4级3审制，确立了审判机关独立行使职权等基本原则，并在各级人民法院内设审判委员会，其任务是审判经验，讨论重大、疑难案件和其他有关审判工作的，从而进1步扩大了审判委员会的职权。[4]1955年3月召开了最高人民法院审判委员会第1次会议，宣布最高人民法院审判委员会成立，并制定了1些审判委员会的工作制度。随后，全国各级法院都相继组建了审判委员会，至此审判委员会作为1种法定制度确立起来。1983年9月修订的《人民法院组织法》，仍然肯定了这1制度。
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从审判委员会制度的创建过程，可以看出，中国审判委员会是由历史和两重因素共同作用的结果：首先，几千年来，我国封建1直沿袭司法与行政合1，行政机关中的行政长官统领行政权力，兼行司法职权。新中国建立后，建立起了社会主义性质的审判制度。但是1方面由于建国前革命根据地的司法机关普遍实行集体领导，有在政府系统设立裁判委员会、审判委员会的传统，审判委员会的设立与我国司法传统和民族文化及民族心理具有极大的亲和力；另1方面，也由于审判法制建设面临百业待兴的局面，司法干部极其缺乏，法官的素质整体上低下，有必要对审判工作采取集体决策的方式，以保证审判质量。
其次，新中国成立后，废止了国民党政府的《6法全书》，革除了国民党政府原有的
法学，取消了法官、律师作为专业司法人员的资格；打碎了旧的司法体制，创建了社会主义性质的司法体系，当时法院法官绝大部分由工农干部组成，审判组织和审判方式也都延用原来的审判委员会集体讨论案件的作法。
2、审判委员会的性质与职权
关于审判委员会的性质，界意见不1致，主要有以下3种观点：（1）审判委员会是审判组织。理由是：独任庭作为由职业法官1人组成的审判组织，有权对简单案件进行审判。合议庭则是根据合议制原则建立的审判组织，负责绝大多数案件的审判工作。审判委员会是按照“民主集中制”原则在各级法院内部设立的机构，由于审判委员会拥有对案件进行讨论并进而作出决定的权力，因此尽管审判委员会并不直接主持或参加法庭审判，却实际承担着审判职能，成为1种审判组织。[5]（2）审判委员会既是审判组织，又是法院内部集体领导组织。其理由为：审判委员会讨论重大疑难复杂案件时，就其活动的性质，应当遵守的规则，都与审判组织的概念相符合，且审判委员会作出的决议合议庭必须执行，因此它是1种审判组织。当审判委员会总结审判经验和讨论其他有关审判工作的问题时，其行为属于非讼性质，因而是对审判工作实行集体领导的活动。[6]（3）审判委员会仅是法院内部行政领导机构。
（科教论文网 Lw.nsEAc.com编辑整理） 我们认为，判定审判委员会的性质，既要看它是否具有审判组织的外在形式，更要看其实际上是否承担着审判的职能。根据诉讼法对审判委员会的规定，其职权、功能主要有3：第1，法院院长任审判长的回避，由审判委员会决定；第2，重大、疑难案件，院长认为需要提交审判委员会讨论的，由院长提交审判委员会讨论决定。根据《刑事诉讼法》的规定，审判委员会对于重大、疑难案件的决定，合议庭必须执行。第3，各级人民法院院长对本法庭已发生效力的判决、裁定，如果发现事实认定或者法律适用上确有错误，必须提交审判委员会讨论决定。《人民法院组织法》第11条也规定，审判委员会有权讨论重大或者疑难的案件和其他有关审判工作的问题。因此，尽管审判委员会不直接主持或参加法庭审判，却实际承担着审判职能，成为1种审判组织。这样，我国人民法院的审判组织实际上就有3种：独任庭、合议庭和审判委员会，审判委员会制度成为我国司法制度的组成部分。审判委员会与独任庭、合议庭不同的是，审判委员会1般不亲自参加法庭审判活动，只是听取案件主审人的口头汇报就进行裁决；审判委员会的决定可以否决独任庭、合议庭的意见。
由此可见，审判委员会是凌驾于独任庭和合议庭之上的特殊“审判组织”。设立审判委员会的初衷是为了提高法院审判队伍的整体司法水平，解决法官素质不高问题，实现审判权的整体独立。但是，其最大的缺陷是它从设置之初就充满了行政色彩，审判委员会在相当程度上掌握着案件的命运，但是又因为案件是否提交审判委员会由院长决定，审判委员会委员由院长提请任免，会议由院长主持，审判委员会讨论决定程序也由院长控制，所以审判委员会决定案件命运的权力又要隶属于院长的权力之下，这样审判委员会决定案件的权力只是院长决定案件权力的表现。[7]可见，审判委员会是极具行政色彩、具有行政决策职能、违反审判的“审判组织”。
（科教作文网http://zw.ΝsΕac.cOM编辑） 3、审判委员会的组成与运行
宪法规定，人民法院的组织由法律规定。《人民法院组织法》第11条则规定，各级人民法院设立审判委员会，实行民主集中制。这就是审判委员会在宪法、组织法上的根据。对于审判委员会的具体组成，《人民法院组织法》仅极其简略地规定，院长提请同级人大常委会任免审判委员会委员，院长主持审判委员会会议，此外，同级检察院检察长可以列席会议。却没有就审判委员会委员的资格、条件、任期、届数、组成人数、工作程序等作进1步的规定。法律的疏漏造成审判委员会组织上两个制度性缺陷：其1是审判委员会实际上隶属于院长的“行政化”的司法权力之下，而民主集中制不能切实贯彻；其2是审判委员会的组织具有很大的任意性。在实践中，法院院长理所当然是审判委员会的委员和
会议主持人，实际操纵着全体审判委员会委员的任免。相关调查表明，基层人民法院审判委员会的组成1般均由法院院长、副院长和主要业务庭长组成，除了即将退休不再兼任院长、庭长等行政职务的委员外，由普通法官担任审判委员会委员的情况10分少见；中级以上的法院也是如此。[8]以某法院审判委员会构成为例，该审判委员会委员共计11名，其中院长1名，副院长3名，
政治处主任、
办公室主任、刑事、民事、行政、、执行庭长各1名。由此可见，审判委员会委员均是由院长、庭室负责人构成，而业务能力强但行政职务低的优秀审判人员则被拒之门外。而且审判委员会委员的任职1般长期固定不变，有的1直任职到退休。
审判委员会制度设立的目的，是为了加强审判中的民主集中制，发挥集体智慧，提高审判质量。作为审判委员会委员本应当是在法院中，具有较高专业素养的资深法官，院长、庭长也应是其中的佼佼者，实际情况则不然。据调查，某省基层法院院长大学本科以上学历仅占28.9%，而其中大多数大专以上的学历还是近几年在法院工作期间通过法院业大取得的，个别地院院长仅具有高中文化程度，山西省某法院甚至出现了文盲院长。[9]令人费解的是，法官法规定，初任审判员、助理审判员必须通过最高人民法院统1组织的法官资格或全国统1的司法考试，而初任院长、庭长、审判委员会委员却并未要求必须经过什么考核，只需由人大选举、任命即可。有的院长、庭长、审判委员会委员在任命时还没有被任命为审判员，这就造成当他们担任会议庭审判长、审判员时有违法之嫌。当前，审判委员会的委员不仅没有精英化，有的法院根本不具有司法经验的法官，或者根本不能称作法官的人担任审判委员会委员。稍加观察，我们发现竟有法院政治部、办公室主任、纪检、党委书记充任审判委员会委员的现象，审判委员会构成如此混杂，根本不能保证1个法院最高审判组织的专业性与权威性，给予其位于专业合议庭和专业法官之上的政治权威，其弊端可想而知。
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同时，审判委员会的运行方式也有巨大的缺陷。由于法律对什么是“重大、疑难、复杂”案件没有作出明确界定，致使大量案件被提交审判委员会，案件进入审判委员会的随意性、任意性较强。在实际操作中，不仅合议庭可以将案件提交审判委员会讨论，院长、庭长签发时认为案件重大、疑难或不同意合议庭意见的，也可以提交审判委员会，审判委员会的启动程序是不规范的。据某省高级人民法院1998年的统计，该法院全年共召开审判委员会会议138次（天），讨论审批案件1011件（次）。其中，复杂案件100件。该法院当年审结各类案件3000件左右，审判委员会讨论决定的案件占全年审结的各类案件的3分之1。[10][233]审判委员会在讨论时应当出席多少委员才合法有效，法律没有规定。从实际执行来看，基本上过半数方可，但也有不到半数；作出决定时，多数意见应当是占全部出席委员的1半以上，实践中也有审判委员会已形成多数意见后，本应当作出决定，但主持的院长经常拍板拖后再议，不按多数意见形成决定；审判委员会虽有固定时间的例会，但常因院长和其他委员事务性工作拖延，这也造成重大、疑难案件超期审理。由此可见，审判委员会运行程序和方式的最大特点，也即最大缺陷是随着性、不规范性。这种在运行方式上存在巨大缺陷的制度，人们不禁对它存在的合理性和必要性产生质疑。
审判委员会的运行程序在法律上也存有巨大的缺陷。我国现行法律对审判委员会的工作制度、议事规则的规定过于原则；缺乏规范的汇报、讨论、调查、辩论、表决、异议的可操作性规程。审判委员会讨论决定案件时，每个委员1般不亲自查阅案卷和详细研究案件，究其原因，1是没时间，2是没有这个必要。审判委员会委员只需听取承办人的介绍和汇报，承办人汇报案情沿用几10年来的口头形式，主观随意性很大。如果1个案件开庭后间隔1段时间才安排汇报的，承办人对案件形成的感性认识和理性认识会随着时间推移而日渐模糊，则汇报就可能是不客观、不全面的。同时，表决时往往是1人发表意见，众人随声附和，民主集中制并没有得到落实。就连主张改造并保留审判委员会的学者也认为：象审判委员会这样重要的组织，其审断案件讨论问题作出决定，竟然没有公开的法律程序，令人惊讶。[7]
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4、审判委员会制度与基本程序规则的冲突
当前，我国保留审判委员会制度缺乏科学依据，它阻碍了司法独立原则的实现；了司法公正、公开原则的落实；不利于提高司法效率；同我国当前进行的司法改革格格不入。1句话，它与基本程序规则存在冲突。
（1）审判委员会制度违背司法独立
司法权作为惩罚犯罪和裁决私人诉争的权力，它应当是独立的、超然的，它既不能交给特定阶层-常设性的立法团体所专有，也不能交给某1特定职业人所专有，而应当交给由人民选举出来的人组成的法庭，如果司法权不同立法权和行政权相分立，自由也就不存在了。如果司法权和立法权合2为1，则将对公民的生命和自由施行专断的权力，因为法官为立法者。如果司法同行政合2为1，法官便握有压迫者的力量，如果用1个或者重要人物、贵族或平民组成的同1个机关行使这3项权力，即制定法律权、执行公共决议和裁判私人犯罪或争讼权，则1切都完了。[11][156]美国法学家亨利？米斯对司法独立的重要性，作了精辟地表述：“在法官作出判决的瞬间，被别的观点，或者被任何形式的外部权势或压力所控制或影响，法官就不复存在了，……法院必须摆脱胁迫。不受任何控制和影响，否则他便不再是法院了。”[12][236-237]司法独立应当包括3个层面：其1，人民法院依法独立行使审判权仅服从于法律；外部独立，指人民法院在依法行使审判权的过程中不受行政机关、社会团体和个人的干涉；内部独立，指在法院内部法官应依法独立行使审判权。[4][86]首先，司法独立应具有外部性，即法官所在的法院，集体独立于法院系统以外的任何组织和个人。因为法官必然归属于某个法院，如果法院不独立，法官的独立是不可能实现的，正所谓“皮之不存，毛将焉附”，只有法官所在集体独立，法官才有可能独立于法院。同时，司法独立还应当是内部独立，即法官在法院系统内部也是独立的。法官在履行审判职能时独立于其同事或上级法院的法官。因为法官独立所面临的威胁不仅可以来自于法院系统外部，也可能来自法院系统内部，法官很可能在进行审理和裁决时屈从于领导、同事甚至上级法院的指示、压力、控制和影响，以致于不能公正的审判。[13]可见，如果只承认法院独立，否认法官独立，司法独立实际上成为形式，司法独立原则也就没有生命力。
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我国的审判委员会制度运作的实践表明，它加强了司法的“行政化”。审判委员会按行政方式管理审判组织、管理案件，尽管审判委员会不直接主持或参加法庭审判，却实际承担着审判职能；审判委员会对于重大、疑难案件的决定，合议庭必须执行。而院长的司法职权行政化，审判委员会决定案件的权力只是院长决定案件权力的表现，审判委员会本身的功能大为走样，“法院院长往往在遇到疑难复杂重大案件时（甚至未经合议庭评议）就提交给法院党组，或党的政法委，或党委政府，或这些单位的领导人，避开了审判委员会；尔后，又把有关党政部门及其领导的意见带回合议庭和审判委员会……[7]显然，审判委员会并不能发挥帮助法官抵制外界干扰的作用，反而成为行政权等外部权力司法权最便捷、最隐蔽的通道。同时，审判委员会制度的存在也使得合议庭制度、独任审判制度流于形式，法官独立更是无从谈起。
（2）审判委员会制度与司法公正要求相悖
司法公正分为实体公正和程序公正。实体公正是指裁判在认定事实和适用方面都是正确的，对诉讼当事人的合法权益提供了充分的保障，并对违法犯罪者给予了应有的惩罚和制裁。程序公正又称为形式的公正，是指司法程序必须公正、公开、民主，对当事人的诉讼权利实施有效保护、切实保障法官的独立公正以及充分体现效率的原则。[4][11]实体公正和程序公正是密切联系在1起的，公正的程序是实体公正实现的保障，程序公正还具有独立的价值。程序1般是公开进行的，对于决策过程中出现的错误容易发现和纠正；程序创造了1种根据证据材料进行自由对话的条件和氛围，这样可以使各种观点和方案得到充分考虑，实现优化选择。[14][120-123]程序具有排除恣意、优化选择的功能。没有法定程序，就只能是任意随意；没有程序，就难有公正；没有公开而周详的法律程序，法律的公正正义就没有保障。司法组织及活动的特征与法律，就在于重程序、依靠而详备的程序。对作为程序性制度存在的审判委员会的最有力批判就是其对程序公正与正义的破坏。
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1、审判委员会制度与审判公开原则不符
审判公开原则是针对欧洲中世纪封建主义的司法专制、秘密审判而提出的司法原则，该原则经过不断的和完善，为不同制度和国家所接受，成为全世界公认的司法准则之1。1般认为审判公开原则包含两个方面的：第1，审理案件的活动公开，除涉及国家秘密、个人隐私的案件外，法院对案件的审理和宣判活动应当公开进行，允许公民到法庭旁听，允许记者采访和报道，除休庭评议外，应当把法庭审理的全过程公诸于众，以利于监督，防止司法腐败、司法专横。“审判应当公开，犯罪的证据应公开，以便使或许是社会惟1制约手段的舆论能够约束强力欲望。”[15][20]第2，审理案件的人员公开，法院应当适时公布审判人员的组成。然而，审判委员会讨论案件是不公开进行的，讨论时除了审判委员会委员和汇报人、记录人员以外，其他人是不准进入会议室的，更不用说旁听、报道。审判委员会的运行是秘密的，是典型的“暗箱操作”，与审判公开原则不符。
审判委员会的成员也是不公开的，某1具体案件时具体由哪些委员组成，1般不予以公开，当事人也无参与权。
2、审判委员会制度违反直接言词原则
直接言词原则也称直接审判原则，指“凡参与案件裁决的法官必须亲自投身于该案的庭审之中，直接听取当事人、证人及其他诉讼参与人的陈述，言词辩论，耳闻目睹当事人双方的举证、质证活动，掌握第1手材料。没有直接参与庭审的法官不得对案件的判决发表意见”。[16][69]直接言词原则包括直接和言词两项原则。直接原则又包括直接审理和直接采证原则。直接审理原则是指，法官在审理案件时，当事人和案件的其他诉讼参加人都必须到场，法官必须与当事人面对面地接触。直接采证原则要求对案件有权裁决的法官必须通过开庭审理，在法庭上直接接触和审查证据，不得委托其他法院或本院其他法官进行，法官裁判必须以在法庭上直接获取的证据资料为基础。言词原则是指法官在法庭上对案件进行审理，对证据的调查采信，均应当通过当事人及诉讼参加人以口头言词方式进行，直接言词原则的确立是基于强调司法过程的亲历性，以及它的过程和结果不可分离性。在法官司法的过程中，不仅仅根据1方当事人的请求，确定他在1个诉讼案件中的权利义务或根据1方提出的刑事指控而作出刑事惩罚，还要依法设立合格的、独立的和无偏见的法庭进行公正和公开审理，为纠纷各方当事人提供1个公开的场所-法庭，给他们以平等的机会-当庭辩论、当庭质证，并据此认定案件事实。然而审判委员会审断案件，往往不能亲自阅卷，对认定事实的证据也不是从法庭上直接获得，没有听取当事人举证、质证和辩论而主要是通过听取汇报间接了解案情，在法庭审理外进行认证，显然违背了直接言词原则的要求。
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3、审判委员会制度违背回避制度
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