我国行政法学界关于行政规划的理论研究现状分

　　「摘要」

　　行政规划的理论研究对于行政法学理论体系的完善、保障利害关系人的权益以及将其置于行政法治目标之下有着重要的意义。我国现有行政规划的理论研究非常薄弱，存在严重的不足，主要表现为与实践不相适应、自身理论体系不完善。理论研究滞后的原因是多元的，既有与传统行政理论的冲突，也有与传统法律制度不兼容的因素，亦有传统法学方法论落后的影响。

　　「关键词」行政规划；理论研究；现状；分析

　　行政规划在经济发展、行政管理和法制建设中的作用非常明显①。国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》中就明确提出，要“充分发挥行政规划、行政指导、行政合同等方式的作用”。在上述3种行政管理方式中，我国行政法学界和实务界对行政规划的研究明显薄弱②；与其他传统的行政管理方式相比，研究进展更为滞后。这种状况已引起行政法学界的关注，1些专家学者已撰文指出了这1点。但是对于行政规划的研究，目前究竟处于何种状态，人们的认知还不甚清晰。本文对此试做梳理，对个中原因试做简要分析，意在抛砖引玉，期盼学界更多地关注行政规划的行政法学研究。

　　1、行政规划理论研究的现实意义

　　在行政法学视野中，从法律控制和保护利害关系人权利的目的出发，加强行政规划的研究，有重要的现实意义和迫切性，至少有助于促进以下两个目标的实现。

　　1是在实践上有助于完善行政规划法律制度，更有效地保障利害关系人的合法权益，最终实现行政规划的法治化。没有法律控制的行政权力必然走向滥用与无度，但是法律控制不是简单的禁止，为适应社会的发展变化，还必须给行政机关留有适当的裁量余地。行政规划是对未来目标的设定，本身具有流动性的特征，几乎难以找到行为法的依据，规划裁量的空间极为广泛，在这种情况下，使其达致现代社会行政法治的目标要求，显非易事。法学研究成果的支持就显得尤为重要。“对法学，除了它的世纪任务（促进现行法的适用及续造）以外，不能要求它追求1种与此无关的‘纯理论’的目标。法学最终的任务是要协助法的发展。”[1]行政权力有自我膨胀的趋势，极易对公民的权益造成损害，规划权力亦不例外，建立健全对利害关系人权利的保障和救济制度是现代行政法治的基本要求。但是由于对行政计划的1些基本理论问题仍然难以达成共识，如某些计划是否直接影响相对人的权利义务、能否对其直接提起诉讼等，以至于在实践中也是莫衷1是，相对人也无所适从。加强行政规划的理论研究在推进依法治国的时代背景下，有着重要的现实意义。

　　2是在理论上有助于行政法学理论体系特别是行政行为理论的完善。从微观层面看，对于行政规划的法律性质、规划裁量和可诉性等问题的研究，能够丰富行政规划行为研究成果，从而完善行政行为理论。从中观层面看，通过对行政规划的准确定位，可使行政法学理论体系更为完备和流畅。由于现代国家的行政任务繁重，行政行为的方式也是多种多样的，因此形成了1个庞大的行政行为体系。但是这个体系虽然庞大，却是杂而不乱，究其原因就是在公法秩序中，每1种行政行为都有自己的位置。行政计划是行政机关频繁采用的行为方式之1，但是由于理论的滞后，它在行政行为体系中的位置1直不明晰，已经影响到了行政规划1系列后续问题如司法审查等在法律上的展开。“我们生活在1个重新建构行政法概念的时代。”[2]这种重新建构必须建立在对传统行政法体系反思的基础之上。在长期的行政法学研究中，我国曾经以权力行政为中心形成了“3大块理论”③。但是“3大块理论在以权力行政为中心的同时，1方面将行政计划和行政征用这两个权力色彩10分浓厚的管理方式排除在外，另1方面又将权力色彩淡泊的行政合同和行政指导纳入行政行为之内，既不全面，又不流畅”[3].虽然3大块理论的影响渐趋式微，但是对于行政规划的模糊认识并没有完全消除，有待于在理论上进1步厘清。

　　2、行政规划理论研究的现状与不足

　　（1）行政规划理论研究与具体实践不相适应

　　随着自由法治国向社会法治国的跨越，以及干涉行政向给付行政方式的转变，现代国家为适应国民生存照顾等行政目的之要求，行政活动的内容空前庞杂，行政活动的领域空前广泛。同时现代国家又面临着时间紧迫性、空间不足性以及财源有限性的3不足状态④。因此要求行政权必须集中、高效运行并合理配置资源，规划就成为1种不得不做的选择和最优化的选择。因为“没有计划的行政，其最大毛病在力量分散，劳而无功或资人作弊”[4]（p3）。由于日常生活的复杂化，行政的触角不断地伸向私人活动的领域。在1定意义上说，现代社会已经进入了1个行政的时代、规划的时代[5]（P135）。行政规划在纯粹的行政管理中的作用更是不能取代，它是行政过程中的重要1环，是全部管理职能中最基本的1个职能。因为它所涉及的问题是要在未来的各种行为过程中做出抉择，没有行政规划，则其他的行政管理活动如组织、人事、协调、控制等都无从实施。“现代政府的所有行政行为，都和计划行为分不开。”[6]（P326）

　　现代国家的行政规划虽与计划经济时代具有强制性、命令性、无处不在的计划相比很不相同，但是无论是拘束性规划还是非拘束性规划都广泛影响着我们的生活。“行政法的学科旨趣，在于检讨行政如何受到法的拘束，以确保人民的基本权利。因此，行政机关的行为中，凡涉及人民权利或义务者，均应成为行政法学科讨论课题。”[7]（P10）这可以说是对行政法学研究范围的1个精辟阐释。在以人为本的价值模式和人性尊严理念的关怀下研究行政机关的行为和行政相对人的权利保护，应该成为行政法学学科发展的核心动力之1。这也与行政法学自身的发展相契合。因为不仅行政法的产生与人性尊严理念有密切关系，而且国家各种行政领域，举凡行政组织、行政作用、行政救济等，亦皆须从维护人性尊严的观点去加以体认与运作[8]（P15）。行政法学科由于长期形成的类型化思维方式和方法论，容易造成“自恋式”的自我欣赏，而客观上形成研究范围的自我封闭。法治实践的发展和人文关怀的需要，就成为打破这种封闭性的有效钥匙。行政法学对于行政规划研究由最初的简单拒斥⑤，到现在有关研究逐渐升温，就是行政规划的运用日益频繁和人们面对行政规划如何保护自身合法权益的需要在行政法学研究领域中的投影。

　　但是行政规划在行政法学研究中的地位和影响，与其在实践中的地位和影响远不1致。“行政规划在现代行政中扮演着愈来愈重要的角色，但在行政法学中的研究却起步较晚，尚未引起学者们的足够关注，具体实践与理论研究之间处于严重失衡的状态。”[9]从宏观的理论体系上考察，国内行政法学研究中，行政规划1直是比较薄弱的环节。甚至在很长1段时间里，在行政法学教材和专著中很难寻觅到行政规划的踪影；在行政行为的理论体系中也未给行政规划留下1席之地。现在有关研究情况虽然稍有改变，但由于研究的广度和深度不够，也不能完全回应现实的要求。

　　以我国为例，我国大陆行政法学界对行政规划的研究总的来讲，起步较晚。“学界对计划（规划）的研究非常薄弱，从行政法的角度对行政规划的监督和规范加以研究更是近几年才逐渐引起人们重视的。”[10]（p88）在前几年我国大陆出版的有关行政法的专著和教材中，1般都没有专门研究行政规划的章节，直到近两年出版的部分综合性行政法教材和专著中，才辟出专门的章节对此进行研讨⑥。还有的行政程序著作也专门研究了行政规划程序⑦。在部分行政法译著中亦设专门章节论述行政规划或其程序⑧。行政法学领域研究行政规划或其程序的1直比较少，仅有的1些篇目也多是近几年完成的⑨。近年来行政法学专业开始出现以行政规划或其程序作为选题的学位⑩。

　　可以说，在我国目前行政规划实践和行政法学研究之间存在着明显落差。在依法治国的背景下，行政法学界正对此进行反思。行政规划必须走法治化道路，国人对此日益形成共识，日益增加了迫切感。那么，这种共识和迫切感是怎样形成起来的？20世纪末，我国宪法确立依法治国、建设社会主义法治国家的方略；21世纪初中央提出全面推进依法行政、经过10年不懈努力初步实现建设法治政府的目标，这些固然是重要因素，但更重要的因素恐怕是近年来愈演愈烈的房屋拆迁、土地征用纠纷和这些纠纷中凸现出来的侵权、滥权、腐败现象，以及由这些侵权、滥权、腐败现象造成的千千万万民众的痛苦悲剧。然而，行政规划的法治化道路应该怎样走？我们应该通过建立什么样的法律制度来尽量避免或减少纠纷，尽量避免或减少侵权、滥权和腐败，尽量避免或减少成千上万人的痛苦悲剧？今天的国人对此尚未有足够共识，学界对之研究也未有迫切感[11].

　　我国台湾地区对行政规划的研究起步时间也比较晚。著名学者吴信华指出：“自90年代起方有较为体系的研究，相较于起步较早、学界讨论亦较深入的其他行政法学上的热门课题，如行政处分、行政命令 （法规命令及行政规则）与行政契约等，行政计划无疑是1个较新兴的课题。”[12]（P537）教科书或著作中有关行政规划的阐释都相对比较简略（11），也存在少量的期刊（12），近年来也有行政法领域的研究生以此为课题进行研究，形成3篇硕士（13）。由于在我国台湾地区出现了少量的诉讼案例，有些内容的研究相较于大陆有所增多，如行政规划的法律性质和诉讼的范围等。但是从总体上讲，存在着与大陆基本相同的问题，即理论研究的结构不尽合理、研究内容不够深入与厚重等。

　　（2）行政规划理论研究自身体系的不完善

　　在行政法学体系内部，与其他行政行为相比，行政规划研究起步晚，受到的关注较少。“相较于起步较早、学界讨论亦较深入的其他行政法学上的热门课题，如行政处分、行政命令（法规命令及行政规则）与行政契约等，行政计划无疑是1个比较新兴的课题。”[13]与有关研究较多的国家相比，如德国、日本等，差距就更为明显。德国、日本等国家对行政规划的研究起步较早，而且在实践中有关于行政规划的判例形成，实务和理论的互动，大大拓展了研究领域的广度与深度。我国目前关于行政规划的理论研究，很多内容是从德国和日本引进的。

　　总体上讲，我国对于行政规划的理论研究在广度和深度上都不足，表现在以下4个方面。

　　1.比较起来，对行政规划的范畴研究较多，对其法律性质研究不足，无法在行政法上将其准确定位。可能出于对过去计划经济时代那种计划的疑虑，目前国内对于行政规划的研究，关注点更多集中于范畴研究，如定义、分类、功能等，对于行政规划的法律性质则未进行深入研究。原因有：1是我国目前没有直接针对行政规划行为的判例，使理论研究暂时没有着力点；2是由于行政规划中，有的表现出抽象性，有的表现出具体性，按现有行政行为分为具体行政行为和抽象行政行为的理论框架，难以将其吸纳。但是关于行政规划的法律性质的探讨，对判断其法律效果或救济，以及建立其理论体系，使其与其他行政行为紧密结合，有其重要性，是不能避开的课题。目前对于行政规划的性质，理论上有单1性质说和非单1性质说的争论，有待于在理论上加以厘清。在德国、日本和我国台湾地区，每当出现关于行政规划法律性质的判例，都能引起理论上的研究高潮，与我国大陆学界对行政规划的研究比较冷清形成鲜明对照。

　　2.比较起来，行政规划程序研究成果较多，行政规划实体法律关系研究成果较少。对于行政规划的法律控制，主要包括程序控制和实体法控制，由于规划本身的特殊性，行政机关享有广泛的自由决定空间，因此对其控制更多表现为程序控制；但是，这并不意味着可以忽视实体法律的控制。对于行政规划的实体法控制主要包括组织法上的授权和作用法上的规定。实体法的依据往往是行政规划正当性的最基础依据，但是立法机关基于规划特点的考虑，在立法时往往有很大的原则性和模糊性。因此如何确定有关的标准、界限等，都是值得深入研究的课题。

　　3.比较起来，对1般行政裁量研究较多，对规划裁量及其内部结构研究较少。规划裁量与行政裁量、判断余地相比较，是1个有着独立个性的概念。因为行政规划具有目的纲领式，而非条件式的法规形态，人们所熟悉的行政裁量和判断余地就不完全适用于行政规划法的领域，因此行政法学就以规划裁量来描述行政机关的“规划形成自由”。规划裁量尚属人们感到陌生的概念，学界对之研究较少，例如规划裁量的独特个性、宪政界限、规范限制、作为其核心规制的衡量原则等，都缺乏必要研究。

　　4.比较起来，对于行政规划的争议解决，行政调处和司法审查的研究都很少，司法审查机制研究尤为滞后。这包括两方面的问题：1是司法审查的可能，也即能否审查；2是司法审查的范围，也即哪些能够审查；3是司法审查的强度，也即可以审查到什么程度。行政权和司法权的界限是1个古老的课题，与其他行政行为相比，行政规划在面临着这1问题时，有着更为独特的内容，如抽象性的行政规划能否接受审查，对于规划裁量应该审查到什么程度等，都有必要从理论上加以澄清。

　　3、行政规划理论研究滞后的原因分析

　　造成行政规划在行政法学研究领域相对薄弱、滞后的原因，有的人归结为3点：1是人们将行政规划等同于计划经济时代的计划，因而在思想上存在先入为主的抵触或者保守情绪而不进行研究。2是行政规划类型过于繁杂、多变且没有独立的内容，只是其他各类行政行为的组合体，难以进行类型化研究。3是行政规划不是严格意义上的行政行为，且行政规划所具有的变动不居特性使得对其进行有效与可行的法律规制近乎不可能[14].这1分析是有道理的。我们认为，下面几点也是行政规划研究滞后的原因。

　　第1，由于行政规划并非必然具有拘束力，在传统行政行为理论体系中，容易处于被边缘化的地位（14）。行政行为这1概念最早由法国学者植入行政法学领域，后由德国学者引入之后，得到不断发展，第2次世界大战以后在行政法理论界得到普遍应用，并逐渐成为大陆法系行政法学所普遍接受和广泛使用的法学范畴。行政行为在大陆法系国家行政法学中1直处于核心地位。但是在行政行为体系之中，行政规划和传统的行政行为相比，处于边缘者的地位。这很大程度上是缘于行政规划并非必然具有拘束力的特征。从行政行为概念产生之初，人们更多地关注行政行为的单方性与权力性。1般认为，德国行政法学鼻祖奥特。迈耶是行政行为概念的首创者之1。“奥特。迈耶揭示了行政行为的本质特征，至今仍然具有决定性的影响。他将行政行为定义为：”行政机关对相对人在具体事件中做出的决定其权利的优越性的宣示‘“：”行政行为具有处理行为的属性。处理行为是1种具有法律约束力的命令，是1种以实现某种法律后果为目的的意思表示“[14]（P181-183）。受传统类型化研究的影响，人们难免更多地将关注的目光投向拘束力强的行政行为。虽然随着政府职能的转变和行政法理念的变迁，人们越来越重视非强制行政行为的研究，但这1变迁毕竟会有较长的过程。

　　第2，目前在我国，把行政行为划分为具体行政行为和抽象行政行为，这种分类方法处于绝对主流的地位，而大多数行政规划兼具抽象性和具体性的特征，于是增大了对其进行类型化研究的难度。我国现有的行政法学理论基本上围绕着行政行为建立体系，具体行政行为和抽象行政行为的划分在20世纪80年代就已提出。受此理论的影响，在1989年制定《行政诉讼法》的时候，尽管存在争议，但还是采用了具体行政行为这1概念。由于立法的推动，更凸现了这1分类的意义，使其成为研究行政行为的基础分类。从某种意义上说，这种分类已不仅仅再是1种区隔不同行政行为的有效办法，而且俨然成为了行政法学研究中1个基本的方法论，形成1种思维定势。在这种情况下，人们研究各类行政行为时，难免会首先判断其是属于具体行政行为，还是属于抽象行政行为。当这种分类无法简单地将某类行政行为吸纳时，长期形成的研究行政行为的模式就会失灵，甚至会使人怀疑其行政行为的属性，以至于可能将其最终排除出行政法的研究领域之外。因此，我们认为，上述行政行为分类和方法论的影响，应该是形成这1状况的因素之1。

　　第3，绝大多数行政规划不能纳入我国现行行政诉讼的受案范围，使得对行政规划的研究失去重要的制度推力。为国家公权力的行使划定1条界限，防止其对公民权利的不当侵犯，是现代宪政主义的最重要内容之1。尤其在西方法治国家，出于对公民个人自由价值的维护，往往把国家公权力的行使视为1种“必要的恶”，这种控制公权力的宪政主义价值尤为突出。行政法是实现这1目标的重要部门法。无论是控权论还是平衡论，无不把控制行政权力和维护公民权利的作用和功能放在极为重要的位置。而行政诉讼法律制度具有司法权的天然中立性，因而成为实现行政法功能的重要制度支撑之1。行政诉讼客观上对行政行为研究有导引作用，因为行政诉讼是以行政行为作为诉讼标的的诉讼活动，法院审查行政行为是否合法、适当，往往必须以行政行为的理论研究为基础，通过行政行为研究成果的多样性转化，为行政诉讼提供审查的标准和条件。这种导引作用在我国表现得更为明显。在我国行政法学研究刚起步不久，国家就制定了行政诉讼法。行政诉讼法在我国行政法学发展中有着里程碑式的意义。“自行政诉讼法颁布实施以来，行政法学进入到迅速发展时期。不仅行政诉讼的理论与实践受到学者们的广泛关注，与行政诉讼有关的行政主体理论、行政行为理论、行政程序理论和行政复议理论等也都得到了进1步研究和发展。……从1定程度上说，行政诉讼是行政法治的保障，也是行政法治的核心，因而，行政诉讼的实践自然会推动行政法学的发展。”[15]由于行政规划和行政诉讼的隔离，使行政规划失去了在行政法学发展早期加以研究发展的机会和动因，这种状况持续至今并未发生根本性的转变。从其他国家对行政规划的研究中可以清楚地看到，针对行政规划所形成的判例极大地推动了理论研究的前进。尤其是每1次关于行政规划性质的司法裁判都掀起了理论探究的高潮。

　　第4，学科的封闭性，造成学术研究互动机制的缺失，1定程度上造成行政法学关于行政规划研究的不足。以行政学与行政法学为例。2者作为不同的学科在研究领域上有明显的区别：“传统上，行政法学属法律学，系以宪法原理原则为基准，对于行政法规范所为之法解释学；行政学为以行政组织、机能之分析、其相互作用及存在要件之解明为内容，尤其是现实机能之把握为重点。”[16]（P13）同时2者又有着天然的联系，将行政法与行政学这两个不同领域、不同性质的范畴联系起来的乃是行政。因此，行政法学与行政学尽管研究的侧重点不同，但2者有着紧密的联系。按1般情况来讲，2者研究的重点也应该在对方的研究领域中有所反应。行政法学只有吸收行政学的研究成果，才能对行政立法、行政执法、行政司法、行政法制监督的实践起到积极的指导作用；只有在研究行政法的同时研究公共行政，才能从理论和实践的结合上对行政法的各种制度、各种规范予以科学的解释和说明。但是从实际情形看，行政学和行政法学之间很少进行交流，各自固守“自己的领域”，自说自话、目不旁视。以行政规划为例，无论是过去的计划经济时代还是现在的市场经济时代，都1直是行政学研究的重点之1，在各个时期出版的行政学教材或专著，1般都有专门的章节研究行政规划；而同时期的行政法学教材或专著往往从固有的行政行为体系出发，很少设专门章节对行政规划进行研究。随着时间的推移

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