推进基层民主自治，构筑国家长治久安的制度平(2)

本世纪中叶，随着国家新政权的建立，新一轮的基层政权重建计划又开始进行。在土地改革之后，乡村中经历了互助组和合作社（又分为初级社和高级社）阶段，紧接着就进行了全国规模的人民公社化运动，到1958年，新式的基层政权——人民公社的中心地位得以确立。中共中央郑州会议作出的《关于人民公社若干问题的决议》中指出：

公社在现阶段是基层政权组织．．．．．．公社是将来共产主义社会结构的基层单位。[4]

人民公社对农民进行以基层政权为主导的重新组织，将几乎所有的生产、经营、居住及迁徒活动都掌握在基层手中，主要的农业资源及其分配均由基层政权支配。公社是一个集政治、经济、社会和文化功能为一体的组织体系。公社对基层乡村实行统一领导，分级管理，分为公社、生产大队、生产队三级。这套组织体系的突出特征是领导权力的高度集中统一。农村公共资源的支配权集中于自上而下、具有高度组织化程度与纪律性的基层党组织，实行党的一元化领导。当然党组织并不是亲自处理一切事务，与它并存的政府组织、军事组织（武装部）和群众组织实际上是它的决议的执行机构。通过这样一种制度安排，形成了农村公共资源由下向上集中统一的政治系统，执政者的领导权一直延伸到了农村的最基层。同时，公社在经济上是完全计划化的。在人民公社体制下，农业经营模式是公社、大队领导下的生产队经营。政府把最难计划的农业经济纳入了计划之中，并用限制农民自由的方式执行计划。这种状况是与当时国家实行的计划经济相配合的。实行人民公社制度期间，政治运动接连不断，历经“反右倾”运动、“社教”运动、“四清”运动，直至10年“文革”浩劫。在“文革”期间，公社管理委员会一度被公社革命委员会代替，造成长期社会动乱。公社制度一直沿续到党的十一届三中全会以后的一段时期，历时20余年。[5]人民公社制度带有浓厚的空想社会主义色彩，在实施的过程中存在非常严重的弊端，造成了一系列恶果。它窒息了农村经济活力，阻碍了农业生产力的发展，使农民生活普遍处于穷困状态；它限制了农村社会正常的分化和流动，造成农村阶层变迁的停滞，导致了农村社会结构的封闭；它阻碍了农村政治的发展，使农民丧失了自身应有的权利与自由，造成社会停滞不前。

70年代末开始的农村改革宣告了人民公社体制的解体，为基层政权的制度创新开辟了道路。这一切都是从一个“包”字开始的。早在50年代和60年代，包产到户就先后在我国农村兴起过三次，但是却三起三落，都被扣上种种罪名压了下去。1978年一些地区又开始搞包产到户，人们的认识仍存在重大分歧。1978年12月召开的十一届三中全会重新确立了解放思想、实事求是、一切从实际出发的原则，肯定了多种形式的承包经营责任制。到1983年底，全国有94．5%的农户实行了包产到户。家庭联产承包责任制在农村的实施动摇了人民公社制度的基础，使人民公社名存实亡，逐步走向解体。1982年12月五届人大五次会议通过的新宪法（八二宪法）正式确定设立乡政府，把原来由人民公社行使的政府职能转移给乡政府，人民公社变成单纯的经济组织。在政社分开的同时，在基本上相当于原生产大队的范围内设村，成立农村基层群众性自治组织——村民委员会，负责办理村里的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向政府反映群众的意见、要求和提出建议，支持和组织村民发展各种形式的合作经济组织，承担本村生产服务和协调事宜。在原来的生产队这一级，则成立村民小组，协助村委会工作。[6]

村民自治与家庭承包、乡镇企业是中国农民的三个伟大创造。1980年2月广西宜山县三岔公社合寨村诞生了中国第一个村委会，这个村委会完全是由该村农民自发选举产生

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