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根据现行《宪法》规定，我国实行省、县、乡三级行政区划体系，“（一）全国分为省、自治区、直辖市；（二）省、自治区分为自治州、县、自治县、市；（三）县、自治县分为乡、民族乡、镇”。90年代普遍实行地改市、市管县以后，在省与县之间实际上增加了一个层级——地级市。但是，仍可把我国的地方政权视为三层结构：上层是省、自治区、直辖市及特别行政区；中层是地级市（地、州、盟）与县、自治县、县级市、旗等；基层是乡镇及城市街道。而乡镇以下的村庄和城镇的居民区通称为社区。本报告中的基层概念就是指县级以下的政权组织和社区。我国的近13亿人口分布在5万多个乡镇和城市街道，居住在100多万个城乡社区之中。因此，如能通过政治体制改革和制度创新，在基层普遍实行民主自治，那就将为整个国家的民主化和长治久安提供坚实的政治基础，而且也是对全人类的重大贡献。
一、我国近代以来基层政权的沿革
传统中国的治理结构是由上下两个不同的部分组成的，上层是中央政府，即我们通常所谓的“皇权”，以及由此派生出来的自上而下的官制系统；下层是地方性的管制单位，由族长、乡坤或地方名流掌握，即所谓的“绅权”。[1]这种治理结构的基本特点是两种情况的结合：文化、意识形态的统一与管辖区域实际治理权的“分离”。在基层社会，地方权威控制着地方区域的内部事务，他们并不经由官方授权，也不具有官方身份，而且很少与中央权威发生关系，这在事实上限制了中央权威进入基层治理。表面上，中央下达政令，有一个自上而下的正规渠道贯彻着国家的整体秩序，但在实际运作中，经过各级组织和人员的中介变通处理，帝国秩序并不能真正触及地方管辖的事务。在这种情况下，双方都默认并谨慎对待管制领域的边界，除非在基层无法处理的事务上才上达官方。地方权威的“自主”管辖权没有受到严重挑战，它们各成一体。虽然正式官制制度并没有承认这种分治局面，但是，分治现象却是普遍的事实。
上述“皇权”与“绅权”分治的情况到了近代逐渐发生变化，由于帝国主义列强的入侵，加之商业化、城市化、科举制度改革和战乱等因素的影响，造成农业和农村的衰落。于是大批乡村士绅纷纷送子弟进城，随后自己也进城居住和投资工商业。同时不断出现的战乱迫使国家增加农业税收，并因此引起中央政府和地方政府对基层组织及其资源供给的重视，使得基层治理逐渐被纳入政府的考虑范围。国家开始尝试通过一系列机构设置和委任，变地方权威为国家在基层的政权分支，使地方权威成为服务于国家目标——征税、征兵、进赋——的组织机构。本世纪上半叶的各种基层政制改革，均是在这个大背景下展开的。如在县以下建立“乡官制”，“以本地士绅，襄办本地之事”。“乡官”的治事范围虽在地方，而任务则与“国官”（国家的正式官员）相当。
邑中有大政疑狱，则聚而讼之，兴养之教，兴利除弊，有益国济民生之事，则分而任之（《戊戌变法》）。[2]
民国以后，中央政府相继颁布了《县组织法》和《新县制》，宣布实行地方自治。规定建立统一的政府治理体系，由县政府集中编制；县乡镇既是法人团体又是自治团体；地方政权与其所辖区域内民众的关系与国家对国民的关系相同。新县制给予县较大建制，而给予乡镇很小编制，并将后者列入县财政预算，取消了它的财政独立地位，其收入须经县政府核准。由此，国家基层政权机构和自治机构合为一体，国家事和自治纠缠不清，国家财政和自治财政也混在一起。民国31年，政府将省级财政纳入中央总预算，县乡定为地方自治财政。乡村治理的基础框架才得以奠定。[3]