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新时期高校财务治理面临的挑战与理念创新务

2016-02-13 01:14 摘　要：随着我国高等增长方式的重大转变，高等院校将从追求外延扩张为主转向充分注重内涵提升为主上来，高校财务治理处在一个新的特殊时期，面临诸多新的挑战和任务。高校财务部分只要审时度势，主动转型，创新工作理念，完善治理机制，就能在新时期更好地解决长期困扰高校财务治理中的有效性。　　一、高校财务治理面临的挑战　　我国高等教育经历了高速的黄金时期，一所所主义新型大学的风采已经全新地展现在眼前。在高校扩大规模的外在压力得到根本性缓解的同时，高校理财环境也发生了重大变化。　　（一）财务治理重心从微观技术层面更多地转向宏观调控层面　　1. 筹资结构的不稳定性增强。随着社会主义市场体制的建立和完善，我国高等教育经费已经形成了多渠道张罗的基本格式。多元化的高校办学经费来源一般包括财、税、费、产、社、基、科、贷、息等九个方面。经过五、六年的实践和发展，不少高校的办学资金来源基本稳固在财、费、贷三个方面，其他渠道则由于种种因素的制约，大多处于少水甚至无水的尴尬境地。从筹资结构，在一些高校的办学资金总量中，收费收进已上升至主渠道地位，各块资金所占份额的排序已由原来的财政拨款、收费收进、银行贷款演变为收费收进、财政拨款、银行贷款，表明高校在实现规模持续扩张的同时，自我筹资能力也得到了不断加强。然而，人们对于这样的筹资结构和收进增长态势并不总是乐观其成，主要原因在于其政策性因素仍然对筹资格式起着主导作用，尤其是按民办新机制运作的独立学院，直接推动了不少高校“蛋糕”的扩大。一旦几年后高校招生出现预期的“拐点”，则高校筹资政策势必面临调整，筹资结构的不稳定性将会更加凸现出来。　　2. 资产负债核算得到明显加强。负债是事业单位的五大要素之一。近些年随着高校自觉不自觉地选择银行贷款作为加速扩容的主要资金来源，引起负债总额的持续高位增长。负债这个高校会计要素，在沉睡了多少年后，终于引起了普通高校的举办者———政府、高校的主要债权人———贷款银行、高校的主要受益者———学生及其家长的空前关注。高校持续庞大的贷款规模、亟待改善的贷款结构、渐行渐远的资金投向、稳中有升的筹资本钱，将社会方方面面的留意力吸引了过来，进而出现了不同声音。而作为实际意义上的债务人的高校，由于资产负债率的节节攀升、还本付息现实压力的有增无减，也开始主动盯住资产负债的静态指标及其动态变化。因此可以说，高校已经有了注重负债的核算和监控的内在自觉。　　3. 治理决策分析需求进一步趋强。一方面，高校在缓解扩大规模与提升层次的双重压力、推进治理机制创新与防范潜伏风险的有机结合的进程中，财务治理的复杂性、综合性、精细化程度进一步加深。另一方面，财务部分所编报、提供的财务信息， 其理解性已大大增强，但它仍然只是对过往发生的经济活动、财务事项的基本反映，难以为学校面向未来的重大战略决策及时提供必要的信息支撑。高校面临纷繁复杂的外部环境，纵横交错的内部利益关系，亟待完善的治理运行机制，对财务信息的治理决策分析需求比以往任何时候都更加强烈，要求财务信息从可理解性尽快向决策有用性扩展的趋势正在加快。其具体表现在，治理会计的一些专门如本钱性态分析、本钱 效益分析、现金流量分析等差量分析方法被大量引用到高校财务会计中来；着眼未来的财务猜测功能备受关注，如财务规划的编制和完善，在不少高校已经数易其稿，付诸实施已是指日可待。　　（二）财务治理形态从相对封闭逐步走向全面开放　　1. 建立教育培养本钱分担机制的基础仍然比较脆弱。教育收费具有非营利性、政策性和本钱补偿性的明显特征。尽管对非义务教育阶段的本钱分担早已在全社会形成共叫，但相关分担主体对本钱分担份额莫衷一是，带有越来越浓的色彩。普通高校学费标准6年保持不变，住宿费标准实行最高限价，代管费的收取坚持自愿原则，还有全天候、全过程的收费公示，年复一年的多层级、全方位的检查、轮查、互查等措施的多管齐下，然而对高校收费的社会关注度依然居高不下，要求严厉查处教育乱收费的声音依然不尽于耳。近据报载，国家发展和改革委员会8月4日公布的有关数据显示，教育乱收费继连续6年景为价格举报之首后，2006年上半年又居价格违法案件查处之首。教育收费的尴尬处境可见一斑。　　实际上，根据非义务教育本钱适当分担原则，按照国家有关规定，现阶段高校学费标准基本稳定在培养本钱的25%-30%.而社会方方面面却没有多少人关心另外的70%-75%的本钱分担责任是否真正落实，也不细究受教育者分担的25%-30%是否适当，而是对教育收费标准的核定基数之一的教育培养本钱打上了问号。作为回应，有关部分转而要求高校尽快向社会公布教育培养本钱信息，并列出了时间表。众所周知，凡事都有本钱，各行各业都存在本钱题目，而本钱一般被以为是行业的“贸易秘密”，只不过培养人的本钱更为特殊、更为复杂、更为感性罢了。要求把培养人的本钱尽快公诸于世，这个想法很好。但东西南北中，本钱各不同，即使同城高校间、同一学校不同科类间、同一科类不同年份间的培养本钱均有差异。另外，培养本钱越低是否意味着收费标准从低办学效益就高呢？还是反之亦然？这无论是从宏观政策层面还是技术操纵层面都似有把一个复杂题目过分简单化之嫌。如此说来，质疑高校收费贵收费高的潜台词可能是乱花钱。诚然，这几年高校买地盖房，教学条件装备投进大幅增加，硬件设施达标速度之快令人刮目相看，其所需资金除银行贷款外，自筹资金部分主要来自收费收进。即便如此，也不能简单地以为高校收费多与高校硬件新之间存在必然联系。因此，思考这个题目还是要回到非义务教育阶段实行缴费上学是本钱分担机制使然的逻辑出发点上来。假如仅仅以为现阶段高等教育的“过高”收费完全是高校自身的内在冲动所致，即使不是熟悉上的误区，在实践上也是有害的，将会继续动摇建立教育培养本钱分担机制的社会基础。　　2. 化解、清偿债务工作任重道远。伴随着高校持续高速增长带来的繁荣，高校建设性、发展性债务规模与日俱增，少则几千万，多则数亿甚至十多亿元。与高校扩张初期的鼓励贷款的政策性导向不同，当高校数目扩张的使命基本完成后，来自政府部分的要求落实高校还贷责任、化解高校债务风险的工作热情高涨，干预力度明显加大。借债还钱，天经地义。高校作为还贷主体在法理上是说得通的，但高校贷款从一开始就无一例外地属于政策性贷款。因此，高校贷款本身的政治意义远大于其经济意义。有鉴于此，有的省已开始安排巨额专项资金专门用于偿还高校所欠银行的部分债务，这对高校无疑是一大政策利好。但主管部分硬性设定高校还贷期限和优先扣划偿债资金的政策措施，很难设想这样的“胡萝卜加大棒”的行政手段不至于引发高校的财务风险。实际上，高校短期的支付没有风险，但在今后一个时期内将难以规避。题目的关键是要把这种风险切实纳进可控范围内，确保校级财务始终保持基本正常、公道、稳定的现金流。　　3. 对高校投资效益的关注度进一步加深。高等教育本身是一个单位本钱递增的行业。增加投进与进步效益是高校发展的永恒主题。尽管现阶段投进不足的题目依然存在，但要求高校进步投资效益被过早地提上议事日程。1993年国家制定的《教育改革和发展纲要》规定，本世纪（即20世纪———作者注）末，国家财政性教育经费支出占GDP的比例达到4%.《面向21世纪教育振兴行动计划》也规定，“逐步进步国家财政性教育经费占GDP的比例，努力实现4%的目标”。但这个投进比例，实际上并没有如期实现。迈进21世纪后，这个比例才有所改善。统计数据显示，这个比例最高的年份是2002年，达3.32%，离目标值仍有不小的差距，与世界均匀水平（5.1%）更是相距甚远。国家教育发展中心主任张力教授的有关研究成果也印证了这个题目的存在：1990—2000年间，我国预算内财政拨款占高等教育经费总投进的比例从88.6%下降到47.3%；1996年至2005年间，教育支出占财政支出的比例，香港地区是持续递增的，而大陆基本上呈递减态势。这其中当然有复杂的因素，包括同期财政支出高速增长以及教育经费多元化趋势加快等原因。但也毋庸讳言，对高等教育的持续加大投进，并没有与财政支出的高速增长实现基本同步，或者说，对高等教育投进的大幅快速增长，仍赶不上高校连续7年大幅扩招对办学资金的需求，这是不争的事实。　　当然，现阶段的高校经费紧张与计划经济时期相比，不能同日而语。对高校投资效益的关心，对一些高校发展规模不经济题目的关切，无疑会进一步促进高校的健康发展和高等教育规模效益的改善。但对这类题目给予过早、过多、过频的关注，可能会淡化对政府投进依然不足题目的进一步缓解。　　（三）财务治理面对的题目从共性趋向个性　　1. 发展阶段。由于高校所处区域的经济社会发展水平、所属的政府部分不同以及高校自身所处的发展阶段不一，高校的发展将不再是相对均衡式、趋同化发展。如有的高校仍处在扩张的后期，外延发展势头不减，高校内部对资源的占有冲动持续不衰；而有的高校对推进转型、提升层次的动力非常强劲，开始步进内涵发展的轨道。财务治理目标与学校发展目标是高度一致的，与学校所处的发展阶段相适应，前者高校的财务治理可能会比较粗放，更多地注重投进和筹资；而后者高校的财务治理则会趋向精细化，更多地讲求产出和投资效益。　　2. 治理边界。由于校情不同，各校财务治理模式会存在诸多差异。伴随着高校办学规模的高速增长，不仅财务运行规模持续扩大，而且财务治理职能也在不断拓宽。有的高校是一校多区（有的甚至是异地校区）财务，还要承担独立学院、基本建设、后勤、校办产业财务的指导和监视工作；有的校级财务还要兼管集中采购治理、资产治理等工作，财务治理战线越拉越长，财务治理边界越来越模糊，似乎都跟财务相关似的，财务治理职能过于宽泛。与此同时， 财务治理内涵提升速度缓慢，财务治理面的拓展与点的深进长期脱节，校级财务长期处于疲于应付的状态，对一些深层次、趋势性题目缺乏前瞻性的思考和研究，财务治理模式难以及时转换。　　3. 检查密度。我国高校在上是面向社会自主办学的事业法人，享有充分的办学自主权。但近些年来，政府部分对高校的间接监控力度在不断加大，其外在表现是检查的高密度。不少高校大多经历了来自不同层次、有着不同要求的各类检查，如各级政府有关部分组织的收费重点抽查、轮查以及互查；财政部分委托会计师事务所实施的会计信息质量抽查；地方税务部分进行的个人所得税专项检查；教育行政部分组织的财务审计专项检查；审计部分实施的就地审计等。　　这类检查大有常态化制度化的趋势，且无一例外都与财务工作直接相关。诚然，有机会接受检查是好事，是帮助高校“号脉”、“体检”，有利于进一步促进高校财务行为的规范和财务治理的改善，但频繁检查无疑是高校特别是财务部分值得关注的一个重要信号，至少表明社会乃至政府比我们自身更加关注高校财务运行情况，高校在高速增上进程中，办成人民满足的教育与人民群众的心理预期仍然存在不小的间隔。　　4. 内控机制。高校在“十五”期间取得的改革、建设和的巨大成就有目共睹，同时也不同程度地累积了一些深层次的突出，如机制失灵、操纵失范、监管失效等，其中有些题目的存在与高校财务治理不到位、内部控制缺失密切相关。国家审计署近年对部属18所高校的审计结果所揭示的诸多财务治理方面的题目值得引起我们的高度警觉。尽快建立健全内部控制机制，切实堵塞漏洞，消除隐患，规避风险，已是当务之急。