关于我国发行地方公债的探讨(2)
2013-08-21 01:08
导读：二、发行地方公债可能会出现的负效应及解决思路 1、可能会出现的负效应 （1）一些地区的公债投资项目效益低下，投资的收益难以偿还债务本息，形成
二、发行地方公债可能会出现的负效应及解决思路 1、可能会出现的负效应 （1）一些地区的公债投资项目效益低下，投资的收益难以偿还债务本息，形成借新债还旧债的局面。公债投资项目收益低下，既有客观因素又有主观因素。从客观上看，财政分配的目的是满足社会公共需要，公债投资的行业，不是竞争性行业，主要投资巨大，收益水平较低，投资回收期长的基础设施和公共事业建设。 从宏观因素来看，如果地方政府投资项目论证不充分，配套资金不到位，投资重点不突出，或者决策失误，这些因素都会导致投资项目效益低下。事实上，在我国的国债投资项目中，效益并不理想。以1998年为例，国家公债2257亿元，投资项目多达7000个以上，国债资金仅占全部投资的17.5%，同年地方配套资金缺口超过1110亿元。全国农网工程预计总投资1400亿元，从开工到1998年，累计投资已超过1800亿元，而且还没有建成，仍存在资金缺口。从这个意义上说，地方公债投资的个别项目收益，甚至是整体投资收益水平不理想的局面是有可能出现的，在这种情况下，只能靠发行新债偿还旧债。 （2）个别地方官员为片面追求“政绩”，盲目上项目，导致个别地区公债规模过大，地方政府无力偿还，最终将负债转给上级政府和中央政府。如果个别地区出现这样的问题，那么只能说明，地方公债管理制度不健全，或有法不依，监管不力。 （3）提高国债依存度和财政偿债率，增大政府：偿债压力。由于我国目前地方政府不允许发行国债，国债是由中央政府发行、使用和偿还的，所以国债的直接债务主体是中央政府。国债依存度是指当年国债发行额与财政支出的比率，国债偿债率是指当年国债还本付息额与当年财政收入的比率。中央财政债务依存度国际公认的标准是25%-30%，国债偿债率国际警戒线为10%.我国这两项指标，尤其是中央政府国债依存度远远高于国际警戒线。发行地方公债会增大财务规模，会提高整体债务依存度和国债偿债率，增大政府偿债压力。如果考虑到我国目前国债的债务支出收入比较高，每年新增的债务收入近2/3用于偿还旧债，而且，债务收入中用于消费性支出的比重居高不下，这无疑会加大债务风险。 2、解决问题的思路建立健全符合我国实际情况的地方公债管理法规制度，依法管理，这是解决上述问题的前提条件。深化改革，建立行之有效的制约机制，强化管理，使法律法规得以有效贯彻执行，这是解决问题的关键。 （1）确定国债利率的基准地位，加速利率市场化步伐。利率市场化是市场经济下的客观，是经济学家们经过数百年探索而发现的市场经济条件下的客观规律，也是金融发展的客观要求。其是指把利率的决定权交给市场，由市场自主决定利率的过程。在这一过程中，必然需要某种利率作为市场利率的指引，引导市场主体形成合理的利率。而国债利率则是最合适成为引导市场的基准利率。首先，它是以财政信用为担保的债务，信用度高。其次，其敏感性强。我国每次发行国债都通过传播媒介广泛宣传，信息覆盖充分，影响面广，使国债利率能及时反映市场资金的供求状况，成功地发挥基准利率的启示效应。再次，国债市场已经成为我国金融市场的重要组成部分，国债地位在提高。最后，从世界范围来看，成熟金融市场中的基准利率无一不是参照国债利率，其处于整个利率体系的中间环节。而目前我国的基准利率是银行存款利率，并非国债，造成主次颠倒的状况，也带来了一系列问题。因此，我们必须加快国债市场的发展，扩大国债市场，提高国债的流动性，实现国债利率基准化，从而进一步推动利率市场化进程。 （2）要使我国国债乃至地方公债真正成为“金边债券”，必须深化国有商业银行的商业化改革，使其承担完全风险。我国目前的商业银行之所以拥有与国家信用等同的信用水平，是与现阶段商业银行的产权制度决定的。我国四大国有商业银行的产权看似国家独有，实际产权主体是不清晰的。国家作为唯一出资者，理所当然地要对商业银行行使财产的占有、使用、控制和处分的权利。这样，国家与商业银行之间的利益关系就是完全一致的。一荣俱荣，一损俱损。为了“俱荣”，国家就很地会默许商业银行借用国家信用，甚至是主动地为其提供保证，而使商业银行信用变成另一种国家信用。改革的突破口就在于变革现有的商业银行产权制度。 ①应当实行和加快现有商业银行的股份制改造。说到底，在我国，四大国有商业银行的钱就是国家的钱，少一分也是国家的，所以作为国家代理人的政府就有责任和义务让这些钱保值和增值。谁都明白的一个道理就是如果要让政府不觉得保值增值是它的责任和义务的话，就应当使政府意识到每少的一分钱不仅仅是国家的，还有其他主体的，而这些其他主体更加关心这一分钱的的价值变化。股份制的引入，可以彻底解决我国商业银行作为性质的组织又实行员工行政级别划分的这一怪现象，从而银行才可能有自担风险的动力和压力。 ②允许和加快设立多种所有制商业银行，特别是民营性质的商业银行。因为在现阶段，我国的银行业中，国有份额占据着绝对地位，导致了我国在默许商业银行拥有国家信用时，既可以使商业银行受益，又不会破坏公平这一市场竞争的基本前提。政府也就没有动力去改变它。而多种所有制商业银行的建立，如果政府想维持市场的公平竞争，它就也得默许外资银行和民营银行也拥有国家信用，而这在任何一个国家都几乎是不可能的；所以政府唯一的选择就是减少在商业银行中的投资，从独占者变成一个普通的股东。 （3）公债发行对象应由以商业银行为主向以居民为主转变。面对我国通货紧缩的现状，政府采取了积极的财政政策，通过发行建设国债扩大政府支出来刺激投资和消费，取得了很好的效果。但在这种情况下，国债更多的向商业银行发行会引起资金由储蓄转化为投资这种配置的环节增加和时间拖延。如果公债直接向居民发行，居民手中闲置的资金可以直接转移到政府手中，并由政府投资于实体经济中，其资金运行过程为居民——政府——实体经济；而公债向商业银行发行，在很大程度上相当于居民的闲置资金首先转变为商业银行的负债，然后再转移到政府手中，再由政府进行投资。其资金运行过程为居民——商业银行——政府——实体经济。这两种资金运行过程体现的资源配置效率是不同的。后者由于增加了商业银行这一环节，不仅拖延了资金向实体经济投入的到位时间，而且还增加了资源配置的成本，了资源配置的效率。 但是，考虑到我国主义市场经济并不规范的现实，经济体制有待进一步深化改革的现状，完全制止地方公债可能出现的，是不现实的。相反，甚至有可能出现一些较严重的问题，这是市场经济不规范，监督机制不健全的成本。
