关于我国地方债制度设计的构想(2)
2013-08-22 01:10
导读：二、我国地方债发行制度设计 如果推出地方债的政策得到肯定，接下去的问题就是相关的制度设计，其中，发行制度是首先要考虑的。这主要涉及发行规
二、我国地方债发行制度设计 如果推出地方债的政策得到肯定，接下去的问题就是相关的制度设计，其中，发行制度是首先要考虑的。这主要涉及发行规模、发行方式、发行利率和期限、发行对象等方面。 第一，发行规模应由地方政府制定，中央政府协调，权力机构审批。 根据经济学中的公共财货提供原理，政府支出规模有一个合理的界限，这一界限决定于政府部门支出的边际效益等于非政府部门支出的边际效益。换言之，当两者的边际效益相等时，社会资源在政府和非政府之间得到了最优配置，政府部门和非政府部门的支出规模分别实现了最佳的数量。从数量上来说，地方政府的支出规模也应该这样确定。然后，在此基础上，结合地方税收和其他地方财政收入，差额即为地方债的合理数量。 在这一过程中，首先，地方债发行规模的制定权应该明确规定属于地方政府。因为，地方政府对于每一时期需要其承担的支出最为清晰，对于每一时期能够得到的地方财政收入也有最精确的估计，从而，它制定的地方债发行规模也能够比较合理。反之，如果让中央政府来决定地方债数量，就容易产生两个弊端。一是中央政府无法全面掌握各地方的具体情况，所作的决策可能偏离实际。二是中央政府代替地方政府决策，损害了地方的自主权。其次，在这一过程中还应该明确中央政府对各地方的举债规模具有协调权。中央政府与地方政府相比，对国家全局性的经济发展负有更直接的责任，它需要对每一时期政府借债总量作出合理规划。因此，一旦各地方政府的举债与国家宏观经济政策目标发生矛盾时，就需要中央政府进行协调。当然，这种协调是非指令性的，是通过提出建议和其他经济手段来实现的。最后，还要明确权力机构对于地方债发行规模具有审批权。政府作为行政机构，其收支安排要受到权力机构的制约，这是政权体系中权力制衡的必然要求。对于地方政府举债来说，同样如此。所以，地方人民代表大会要对地方债实施有效的监督和管理。 第二，发行方式应选择适当多样化。 对于地方债的发行，在方式上是可以多种多样的。理由之一是因为地方债的品种不会单一，各地方可以根据自己的实际需要，发行不同的地方债，从而发行方式可能不一样。理由之二是地方债发行可以分散在各个地区，不一定象国债那样在全国范围内统一发行，所以发行方式也可能不一样。根据我国情况，笔者认为，如果现阶段发行地方债，在发行方式上一可以考虑公募与私募并举，二可以考虑定价和竞价共存。 公募发行方式是向社会公开募集，不指定具体的发行对象。私募发行方式不向社会公开募集，只对一些特别的机构发行。在我国目前的国债发行中，绝大部分是采用公募发行。由于该方式的承购者可以是社会的各类投资者，在发行数量庞大的情况下，有利于发行任务的迅速完成。而在地方债发行中，笔者认为可以增加私募发行的比例，因为地方债一次发行量不象国债那么大，所以可以更多地向养老基金、保险基金等机构定向发行。 定价发行方式是由发行者根据市场情况制定债券价格和利率，竞价发行方式是由发行者通过向投资者招标来决定债券价格和利率。在国债发行中，招标办法经常采用，因为它面对的是全国性市场，有着广泛的投资者群体。在地方债发行中，则可以视不同的债券采取不同的办法。对于那些社会影响大，在全国性市场发行的债券，可以采用招标发行。对于那些社会影响不大，在地区性市场发行的债券，可以采用定价发行。 第三，发行利率应与市场接轨，发行期限要更多地考虑地方政府用资需要。 实际上，不管是定价发行方式，还是竞价发行方式，理想的目标都是要使地方债的利率与市场利率一致。当然，在我国情况下，基准利率并非市场化，机构存贷款利率由人民银行直接规定。尽管如此，市场机制决定的利率还是存在的，如债券二级市场收益率，而且它与银行存款利率联动，共同构成了我国利率体系不可缺少的环节。因此，地方债发行利率的参照系统就是债券二级市场收益率和银行存款利率。同时，考虑到不同举债主体的信誉，地方债的利率可以稍微高于国债，但幅度应该很小，因为我们有理由相信，我国地方政府的信誉不会比中央政府差多少。 对于地方债的期限选择，全面地考虑，应该有很多因素。比如，地方政府使用债务资金所需要的时间、投资者对于债券期限的偏好、降低举债者债务负担所要求的债券期限结构等等。在这些因素中，笔者认为，地方政府使用债券资金的需要是一个基本因素。因为，地方政府通过债券筹资的根本目的，是为了满足其收入不足抵补支出的需要。然后，在此基础上，再根据投资者偏好和举债者筹资成本等情况给予适当调整。按照这一思路，我国地方债的期限主要应该是中长期的，因为地方政府的职能在于为地方提供公共财货，举债的投向是为再生产创造外部条件的大型公共设施，投资期限不会是短期的。 第四，发行对象应该广泛，发行区域可以适当扩展。 地方债的发行对象也应该尽可能广泛，除了私募债券是向特定机构发行外，公募债券对于投资者资格不必作过多的限制。尽管地方债的数量不如国债多，但建立一个庞大的投资者群体会有许多益处：其一，广泛的投资者队伍有利于地方债的快速发售；其二，广泛的投资者队伍有利于地方债流通市场的兴旺；其三，广泛的投资者队伍形成了对地方债的巨大需求，从而有利于消除单边供给市场对债券的不合理定价。 对于地方债的发行区域，笔者认为，可以适当扩展，不必局限于本地区。实际上，举债筹资肯定会形成资源的流动，这种流动不仅要发生在举债者和投资者之间，也可以发生在不同的地区之间。从上来说，只要这种资源流动能够带来高效率，那么它就是合理的。
