关于我国地方债制度设计的构想(3)
2013-08-22 01:10
导读：三、我国地方债流通、偿还和使用制度设计 从地方债运作过程考察，发行是第一步，随后的环节便是流通、偿还和使用。对于这些环节的制度设计，主要
三、我国地方债流通、偿还和使用制度设计 从地方债运作过程考察，发行是第一步，随后的环节便是流通、偿还和使用。对于这些环节的制度设计，主要有以下方面。 第一，建立一个集中性债券交易市场，并在全国辐射出分散的柜台市场。 我国的债券交易始于20世纪80年代末期，1988年4月6日分别在一些大中城市设立了债券柜台市场，1990年12月证券交易所的债券市场开始运行，1997年6月银行间债券市场建立。目前，我国的债券交易被分割在证券交易所市场和银行间债券市场进行。 如果我国地方债，那么毫无疑问，地方债也要进入流通，因为流通是债券生命力的基点。鉴于目前我国债券交易市场的格局，现阶段地方债交易应以证券交易所市场为中心，辅之于外围的柜台市场。即可以让一些级别比较高的地方债（如省级地方债）在证券交易所上市交易，同时也要求债券自营商利用其经营网点开设柜台市场，挂牌买卖其他地方债。之所以现阶段不选择以银行间债券市场为交易中心，是因为这一市场带有货币市场的性质，而地方债应该更多地带有资本筹资的功能。 从将来的发展来看，笔者认为，可以让证券交易所债券市场和银行间债券市场分别从其原来体系中独立出来，合并组建成一个全国性的债券交易市场，这样可以消除市场分隔的弊端。同时还要以场外分散的柜台市场为附属。 第二，以地方财政收入和投资项目收入为偿还地方债的后盾，明确地方政府的偿还责任。 从国外地方债的品种来看，根据偿债资金来源划分，有一般债券和专项债券之分。前者是地方政府为缓解其资金紧张或解决临时困难而发行的债券，后者是地方政府为筹集资金建设某项工程而发行的债券。对于一般债券的偿还，地方政府通常以本地区的财政收入作担保，而对于专项债券的偿还，地方政府往往以项目建成后取得的收入作保证。 我国发行地方债，就长远规划而言，可以采取一般债券和专项债券两者并举的方针，不过在初创时期，为了控制地方财政赤字扩张以及积累经验，应该以专项债券为主。专项债券筹集的资金，一般用于修建桥梁、道路、电厂、港口等，这样既符合我国发行地方债的目的，同时也有一定的项目收入作保证。另外，考虑到某些项目的效益有较大的外溢，所以在其内部收入不足的情况下，应该规定允许用一部分地方财政收入作偿还债务的后盾。还需要提到的一点是，中央政府不得为地方政府偿还债务进行担保，否则，容易造成地方政府任意扩大其债务规模。 第三，地方债收入的使用要强调生产性，并建立监督体系。 促进稳定增长是中央政府的职能，因此它的债务政策要与实现供求平衡的目标一致，从而债务收入的使用方向可能是多方面的。地方政府的主要职能是为地方提供公共财货，为地方经济建设创造外部条件，因此它的举债收入应该用于能够发展地方经济的基础性公共设施。从这一层意义上讲，地方债的使用要更强调生产性。 为了保证地方债的投向符合规定，同时也为了促进地方债使用的效益，建立一个行之有效的监督体系是必需的。依笔者之见，这一监督体系的核心是地方权力机构，它必须对地方债的全过程（不仅是使用，也包括发行、流通和偿还）实施监督，以约束和规范地方政府的债务收支行为。此外，中央政府也有责任对地方政府的借债进行监控，其目的是促使地方债尽量与国家产业政策和宏观经济发展的目标协调。
