公共财政条件政府外债管理体制与模式研究(2)
2013-08-26 01:00
导读：二、国有企业管理体制改革与政府外债管理模式 （一）政府外债管理科学化的国有企业管理体制基础 没有科学的国有企业管理体制基础，就不会有科学的
二、国有企业管理体制改革与政府外债管理模式 （一）政府外债管理科学化的国有企业管理体制基础 没有科学的国有企业管理体制基础，就不会有科学的政府外债管理体制与管理模式。 我们已经知道，政府外债是政府作为偿债主体的债务。如果政府除了行使政权的职能外还主要提供公共产品，那么政府只能以其财政收入的一部分作为其借债和偿债的基础。如果政府除了行使政权的职能和主要提供公共产品外，政府还拥有、管理、运营大量的国有资产，那么，政府外债就是一个很复杂的问题，既有作为提供公共产品的政府的负债，又有作为国有资产所有者和经营者的经营性或资本性负债。 作为提供公共产品的政府的外债同作为一个经营单位（或生产单位）的外债是完全不同的。作为提供公共产品的政府的外债主要是以政府的税收收入作为偿债的资金来源的，尽管外债的偿付主要依靠出口的增长带来的外汇增加，但由于外债主要是弥补财政收入的赤字，因此外债的负担最终还是本国的公民。而对于一个经营单位（或生产单位）来讲，外债转化为投资投入到生产过程，在生产过程中收回的投资及盈利以及企业的资本金是企业还债的物质基础，外债的负担是企业。另外，作为提供公共产品的政府的外债的偿还是有弹性的，因为在短期中政府可以通过增加税收或行政性收费来增加外债的偿还力度，而对企业来讲，外债的偿还就缺乏弹性，必须通过增加出口创汇才能解决。因此，同一债务人很难同时管理好两种性质完全不同的外债。 国有企业管理体制同政府外债管理模式关系密切，只有科学的国有企业管理体制，才能更好地管理好政府外债。在计划经济体制下，政企不分，利税不分，国有企业的外债就是国家的公共外债，国家的外债就是企业的外债。象这样把两种不同性质的外债混合在一起是极不科学的，也不利于国家管理外债。因此必须要进行经济体制改革，尤其是进行国有企业管理体制改革，真正在国有企业中建立企业制度，彻底实现政企分开，才能真正实现政府外债的科学管理。 （二）国有资本外债同政府公共外债是完全不同的 尽管国有企业的出资者是国家，国有控股企业、国有参股企业的国有股的出资者是国家，但国有企业的负债并不等于国家公共财政负债，而是国有资产的负债，是国有企业法人的负债，是国有股份的负债。每个国有企业用他相对独立的一定的国有资产去承担债务，国家用国有企业总资产去承担全部国有企业的总负债。国有企业用其独立的财产做为偿债的保证。 当然，对于国有企业来讲，还通过税收成为国家外债的负担者之一。（某一）国有企业的债务只能由（这一）国有企业的资产净额去偿还及国有资本财政辅助偿还。 政府外债是以政府的信用或国家主权担保的外债，税收（远期的或未来的财政收入）是外债的偿债基础；国有企业的外债可以是以国有企业的法人财产作担保的外债，也可以是以国有资本财政作担保的外债，利润是国有资本财政的收入来源，外债的未来投资收益是偿债的主要基础。但是，如果两种外债混淆，政府公共外债由国有企业负担，或国有企业外债由公众承担，那么不仅在管理上造成混乱，而且形成外债的借、用、还、责、权、利的不统一，最终达不到外债的借用目的，影响外债的使用效益，影响到外债的偿还。 政府的财政可以分为公共财政与国有资本财政，因此，政府的债务也应相应地分为公共债务与国有资本债务。不应把公共负债与国有资本负债统一称为政府外债，而只有公共债务才是真正的政府债务，只有公共外债才是政府外债。
三、我国政府外债管理体制现状、存在问题及其原因 我国在对外开放的过程中，始终十分注意外债的管理。我国对境内机构借用中长期国外贷款实行全口径计划管理，其贷款规模纳入国家中长期借用国外贷款计划。在国家利用外资计划的统一指导下，根据不同的借用方式和偿还责任，分别进行指令性计划管理和指导性计划管理。 改革开放后，随着我国间接引进外资工作的逐步开展，为进一步规范管理，1986年8月，国务院下发了《国务院批转国家计委关于利用国外贷款工作分工意见的通知》，对外债实行分工负责、归口管理的体制。在国家计委确定借款规模和借款项目后，各借款窗口分别负责对外借款，其中外经贸部负责除日本能源贷款以外的日本政府贷款和其他各国政府双边贷款，银行负责由日本政府提供、并由日本输出入银行具体管理的日本能源贷款，财政部负责世界银行贷款及在国际市场上发行政府债券，人民银行负责亚洲开发银行贷款和国际货币基金组织贷款，农业部负责国际农业发展基金组织贷款。然而，由于再转贷遵循的是条条原则，并未明确地方财政部门作为世行贷款的债权债务代表人，拥有集借、用、还为一体的管理权能，导致国外贷款及外债管理工作责、权、利不统一，使贷款资金难以最大限度地发挥其应有的效益。为此，1988年9月，财政部下发了《财政部关于地方财政部门做好世界银行贷款工作几点意见的函》，明确提出地方财政部门在世界银行贷款管理工作方面应拥有统一权能。 1998年9月针对亚洲金融危机的教训和对人民币稳定所带来的挑战，国务院进一步发出通知要求加强外汇外债管理，从严控制外债规模，加强资本项目外汇管理。国家对全国外债总量和结构实行统一监管，保持外债的合理结构和规模。国家发展计划委员会根据经济发展需要和国际收支状况，按照外债借、用、还和责、权、利相统一的原则，合理确定借用国外贷款的规模，并将主要外债指标控制在安全线以内。中国人民银行和国家外汇管理局严格控制短期外债的规模，使短期外债在外债总量中保持合理比重，提高外债使用效益，改善商业银行的资产负债结构。外汇管理局要加强和完善外债统计监测，提供及时、全面、准确的外债信息。通知要求强化对外借款的管理，严禁非法对外融资。国家对种种形式的对外借款实行全口径管理，除国务院授权的政府部门有权筹集国际金融组织和外国政府优惠贷款外，其他政府部门对外借款必须经国务院有关部门批准；国内中资金融机构对外借款，必须有中国人民银行批准的对外借款许可。以上单位对外借款，必须纳入国家借用国外贷款规模，其中短期外债必须严格按照外汇管理局核定的余额对外筹措。 1998年国务院机构改革之后，政府外债统一归口财政部管理，实现了政府外债借、用、还的统一管理。政府外债按偿还方式分为统借统还外债和统借自还外债，前者在由国家各借款窗口借入后，由中央财政承担债务的还本付息；后者由各借款单位借入，转贷给用款单位，由用款单位承担债务的还本付息。 1998年以前没有统一的政府外债管理机构，政府外债实行分口管理，因而在上项目、办担保等方面，信息沟通不够，缺乏一个能够较好地掌握全部外债总数及分年度还款额负担的部门，对外债来源结构、币种结构、期限结构等，缺乏统筹规划、科学论证和统一管理。多口管理极易在管理上“只见树木，不见森林”，管理职权分散，难以对政府外债有一个综合的、总量的、有效的和统一的管理。尽管大家都明白也都同意“谁借谁还”的原则，但对“谁”的理解却不尽一致，从而在贷款偿还上出现推诿、扯皮，甚至失去信誉。在地方也是如此。1998年以后，随着中央政府外债管理机构的逐步统一，政府外债管理逐步实现了统一管理，但由于体制改革时间比较短，外债管理还没有真正建立起一套统一监管的管理制度体系，而且政府外债同非政府外债仍没有实现统一管理。 由于政府外债管理体制中存在的固有的矛盾，致使政府外债管理中存在“急”、“浮”、“乱”、“侥”问题。“急”：急于上项目、急于借外债。由于各省利用外资缺乏统一的项目规划、构思和设计，致使项目的分布和构成带有很大的盲目性，都急于上项目，谁争谁上，争到什么上什么。对于借款上项目，前期准备不足，论证不够，留下隐患。二是急于承诺。尽管作为政府外债是以政府财力为根据和保证的，但往往到了担保、配套或还款时才找财政，前期沟通不够，如一些、卫生等社会效益项目，本应在项目前期准备时就有财政参与论证评价，明确配套资金及还款资金来源，而很多项目并没有这样做，没有与政府的承受能力、政府的财政预算合理衔接。“浮”：在可行性研究方面不细致，不深入，不扎实，分析的因素少，预测的时间短。可行性研究流于形式。对贷款项目的技术、经济、财务、组织管理、社会及环境等方面的论证力度不够；对不利因素、存在问题和可能存在的风险分析不透。责任心不强，重上轻管。各窗口部门和企业主管部门一旦将贷款弄到手和转贷下去后，就又去忙上新项目。“乱”：政府外债管理中存在“二乱”：一“乱”是乱担保。政府对外担保混乱，缺乏明确、规范的担保制度和有效的论证、监控、约束机制，管理较为混乱，形成大量隐性和显性债务。对于统借自还的各种外债，国家窗口部门在转贷给项目单位时往往要求国内企业或政府部门提供担保，这对转贷部门不仅有益且有一定道理。但由于政府没有明确哪个部门有资格进行担保及按照什么程序进行担保，致使一些本不具备担保资格的部门也代表政府对外出具承诺或担保。再加上担保单位往往意识差，责任意识淡薄，很少考虑担保后所承担的责任，所以一旦企业无力还贷，上级部门方知原来的担保乃一纸空文，最终的债务包袱只能甩给政府，从而大大加重了财政负担。二“乱”是乱借。未能在科学地测算和确定资金缺口结构的基础上确定外债的合理规模及结构，借无章法，争到什么上什么，而不是缺什么上什么，缺多少借多少。对借款主体的资格审查不科学和不严格，对谁来借，谁有资格借等没有严格的规定。“侥”。对借债的责权利确定不严格，执行不彻底。对借款单位不还、还不起和不能及时还款的行为约束较软，使借款单位产生拖而不还，不还有担保单位扛着的侥幸心理。 造成上述问题的原因是多方面的，就外债及政府公共外债管理体制方面的原因来看，主要有如下几个方面： 1、没有统一的外债管理组织。各级政府没有一个统一的外债管理机构以便对外债的规模、结构、借用还的外债全过程监督。多口管理极易造成无口管理和管理失控。 2、财政模式尚未实现由单元财政向公共财政模式的转化。建立公共财政与国有资本财政分立管理的双元财政模式是我国财政体制改革的方向。公共财政同国有资本财政的混同管理极易使经营性、竞争性项目的还债风险转嫁到政府身上。 3、管理职能错位。十几年来的“分口管理”在管理上多有管理错位现象。项期的关键是计划部门和窗口部门，立项争取工作主要由行业主管部门和计划部门来做，而作为政府债务代表人的财政部门则参与较少；项目生效后，其执行工作则主要在窗口部门和行业部门的协助、指导下由项目执行单位完成，计划部门无暇参与，财政部门参与也很少（世界银行贷款项目除外）；项目竣工进入贷款的偿还阶段后，计划部门、窗口部门（世界银行贷款项目除外）不仅无制约手段，且因职责分工的关系，往往缺乏督促项目单位还款的动力和积极性，实际上成了财政部门的事。这样的管理体制和分阶段运作的管理模式，虽然从政府的角度看似乎均在政府内部，属于内部分工、协作，但由于部门职责、利益格局的局限性，实质上必然政府外债的有效管理及良性。
