公共财政条件政府外债管理体制与模式研究(3)
2013-08-26 01:00
导读：四、公共财政条件下政府外债管理体制与管理模式探讨 政府外债管理是一项 系统工程 。从根本上讲，其管理的有效性是建立在体制的性基础之上的，没有
四、公共财政条件下政府外债管理体制与管理模式探讨 政府外债管理是一项
系统工程。从根本上讲，其管理的有效性是建立在体制的性基础之上的，没有一个科学的体制和有效的机制做保证，要真正做好这项工作是不可能的。当然，受国情的影响，我国的政府外债还应建立一个政府外债管理领导综合体系，各级领导体系应由主管财政的领导及计划、外资外贸、审计等部门的领导组成的领导小组构成。实践证明，在我国凡是领导重视的事务，管理的效果就要好些。 根据政府债务的特点，中央把政府外债逐步向财政集中已向我们明示了政府外债管理体制改革的方向。当然，国家对政府外债管理体制尚处于探索之中，无成熟的经验可资借鉴。根据我们对这一的专门，我们认为，政府外债管理体制与管理模式应是：“统一监管、分工合作、三债分立、借用还统一、责权利明确”的体制及模式。具体来讲： 1、统一监管。 国家应成立国家外债监管中心，统一监管外债（包括政府外债与非政府外债），这个机构设在财政部比较理想，这一方面是因为1998年的中央机构改革，已将世界银行、亚行、日本输银及外国政府贷款的对外磋商职能统一纳入财政部管理，另一方面还因为我国的外债中属政府直接外债与政府担保的外债占相当大的比例。对于政府外债来讲，应由财政部成立专门机构统一监管国家政府外债及省级政府外债，这个机构又受国家外债监管中心的统一管理。各省也应成立统一的外债监管中心，省政府外债、省级以下政府外债由这个中心统一管理，同时协助管理省里由财政部统借统还的外债项目。省级以下政府也应成立外债监管中心，这个中心以挂靠在财政部门为宜。这一个外债监管中心负债外债的具体管理工作。政府外债管理中重大问题协调和领导由领导小组
办公室负责。 2、分工合作。 统一监管同分工合作并不矛盾。尽管政府外债都要依赖财政收入偿还，但是政府的公共服务职能涉及到不同的政府职能部门，因此政府外债管理又涉及到许多政府部门，如财政、计划、外汇、银行等，这些部门应在政府外债管理上分工合作，而且是在外债管理中心统一监管下的分工合作。外债监管中心统一监管不等于这个中心包揽一切。随着政府管理方式的转变，各政府部门均应向宏观管理转变。今后要在规范的基础上，明确各级政府之间、政府各部门之间、政府与之间在外债借、用、还全过程管理中责、权、利的划分，而且这一划分应实现制度化。 应对外债的全过程管理进行科学分工。各级外债监管中心对各级政府外债负责监管；下一级外债监管中心对上一级外债监管中心负责。省、市、县政府外债管理部门负责根据本省、本市、本县经济发展规划，利用外资计划及当地的承受能力，以及所上项目的公共受益范围和受益程度，积极筛选、准备、上报项目；就省级外债管理部门来讲，则负责本级及本级以下级政府外债的债级审定、综合平衡、汇总审核上报、争取最高级别外债的项目，合理安排本级政府外债项目，严格审核本级以下债级项目。在部门之间，计划部门负责按经济发展规划、国内生产总值水平及预期增长率、国民收入水平及预期增长率、国民生产总值水平及预期增长率、利用外资计划等，确定本级经济区域能够承担的外债总规模、结构等，筛选出合适项目并进行论证；财政部门的外债监管中心主要从项目的资金配套能力、财政收入状况及预期增长率水平、偿还能力、财务管理能力等方面论证，对政府能够承担的政府外债规模、结构等进行研究，并对政府外债的资金运行进行全过程管理；项目的行业主管部门则要注重于基础配套设施、发展前景、运营管理等方面的论证及项目运营等方面的管理。这种职能分工要做到权、责、利明确，相互配套，且贯穿外债
项目管理的全过程。 3、三债分立。 将外债分为政府公共外债、国有资本外债、其他外债三大类，分类统一管理，分类设偿债风险基金。鉴于我国主义市场经济的不同特征，政府公共外债、国有资本外债可以归财政部门分类统一管理，分类设偿债风险基金。公共外债是最终通过公众负担的外债，是通过财政收入偿还的外债，故政府公共外债的借用还应纳入公共财政预算管理，政府外债的借款规模与结构、借款使用投向等的确定，借款的资金配套、借款的本息偿还、借款的日常财务管理等，应自始至终纳入政府的预算管理。国有资本外债是国有资本承担偿还责任的外债，国有资本是经营性资本，对于市场性、经营性的国有资本承担的外债，应由国有资本承担还本付息责任。国有企业法人以其国有资本承担外债的还本付息任务。对于在外债偿还过程中出现的风险，可以通过在国有资本财政中设立的风险基金协调解决。为了防范风险与债务危机和加强外债的管理，对于其他外债也应专门设立统一机构进行统一管理。 4、借、用、还统一，权、责、利明确。 外债是一种债权人、债务人权利与义务非常明确的一种契约性的债务，既然如此，只有实现借、用、还统一，权、责、利明确，才能真正保证外债资金的科学和健康运营。这个原则既是政府外债又是非政府外债管理体制的内核。 “借”包括以下问题：谁来借，借什么，借多少，如何借，向谁借，用啥借（用什么担保）等问题。政府外债最终要用到政府承担职能的地方。政府外债应由政府统一借，对于借款的规模与结构，应由外债监管中心组织各方力量充分论证。“用”包括以下问题：谁来用，用什么，用多少，如何用，用在哪儿等问题。政府外债的管理中，借是最重要的一关，而借多少的问题是最重要的问题。此为问题之源。如果借款的规模把握不当，再好的外债管理体制与管理政策也枉然。借多少的问题看似一个借债的“量”的问题，而实际上在这个“量”的问题之后确定“量”的过程就涉及到大量的管理体制与管理模式的问题，如谁来确定量，如何保证量的准确，量的分解等等问题。 要按照双元财政的要求，合理确定和把握贷款的投向，即借用政府外债应主要用于农业、城建、等基础产业和基础设施建设上。 要严把用款关。各级政府外债监管部门要以资金、财务、债务为主线开展各项工作。在贷款资金上要负责贷款转贷、提款、专用账户或贷款专户的管理，在配套资金上要负责落实、安排和拨付的管理，在贷款偿还时，负责管理贷款回收资金、财政还贷准备金和监控项目单位的还贷资金。 “还”包括以下问题：谁来还，还什么，还多少，如何还，用什么还等问题。根据借用还统一的管理机制要求，还款应由财政统一偿还。要逐步实行由外债监管中心统一实施外资、内资及贷款偿还资金的统一管理。实行监管中心向预算口提出外债项目所需管理费、配套资金、偿还资金的支出计划，按照项目实施情况和贷款资金的到位情况掌握各种资金的支出管理，这样做有利于全面了解项目所有资金的到位和支出情况。强化项目财务资金的监督，避免资金的失控和浪费，也有利于项目的执行和贷款的偿还。 在还款问题上应进一步强化还款约束。在贷款偿还阶段，政府外债监管中心应协助项目单位全力抓好项目的运营管理，提供有关信息和政策指导。及时了解掌握债务人经营和财务状况，从办法和协议等措施上予以约束和规范。要实行对项目单位重大事项如对外投资、合资、兼并、破产、利润分配和领导人变更等的报告制度，使之处于债权人和担保人的管理监控之下，以避免逃债现象的发生。 要制定严格的还款准备金制度。要强化各项目单位作为还债主体的责任，在政府外债监管部门的监管下将回收的贷款资金、项目本身收益、固定资产折旧、存款利息及项目单位的其他收入等实行专户储存，专项用于贷款的偿还。各级政府在安排每年的财政预算时，应充分考虑偿债的因素，在财政每年安排的技术改造、基本建设以及有关部门的专项资金中集中一部分，或从预算中单独安排，建立还贷准备金。还贷准备金主要用于偿还本级的纯社会效益型外债。还贷周转金主要用于下级债务人一时还款困难时的临时垫付周转。 权、责、利明确后，重点就在于使其制度化，在于执行上，而执行的好坏关键在于外债管理制度的建设、执行及良好的运行机制。没有好的管理制度与制约机制，再好的管理体制与管理模式都是纸上谈兵。
