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    一、划拨方式与经济适用住房制度存在一定的矛盾2007年修订的《经济适用住房管理办法》（建住房[2007]258号）（以下简称“258号文”）第7条规定：经济适用住房建设用地以划拨方式供应。

    为什么要采用划拨方式供应呢？“258号文”对经济适用住房的定义是：“政府提供政策优惠，限定套型面积和销售价格，按照合理标准建设，面向城市低收入住房困难家庭供应，具有保障性质的政策性住房”。以划拨方式供应建设用地，正是其优惠政策的第一项。由于经济适用住房属于政府扶持的保障性住房，从表面上看，政府通过划拨方式无偿供应建设用地，降低了开发成本，让利于中低收入住房困难家庭，确实起到了政府扶持、保障民生的作用。

    划拨土地使用权，确实是一种让土地使用者无偿取得建设用地的方式，但其与有偿取得土地使用权的区别，还不仅仅在于是否需要支付费用，而是主要体现在三个方面：无偿、无限期、不能流转。

    由于经济适用住房的购买者在一定时间后可以转让该住房，因此以上的三个方面都需要在现有法律法规中寻找新的合理解释。

    1.流转的问题

    按照《上海市经济适用住房管理试行办法》的规定，经济适用住房取得房地产权证满5年后，在符合相应条件并且原住房保障机构不予回购的情况下，可以在公开市场上进行转让。由于购房者享受了优惠政策，因此其只拥有有限产权，该办法规定在转让（或政府回购）时“房地产权利人按照其拥有的有限产权份额获得总价款的相应部分，其余部分上缴原住房保障机构所在区（县）的财政部门”。其中，上缴的部分可以看作包含了土地收益的部分。

    从这些规定可以得到这样的结论：第一，经济适用住房的土地使用权是划拨形式取得的；

    第二，在符合一定的条件后，补缴土地收益即可以流转。那么，这是否符合相关的法律规定呢？《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》对划拨土地使用权的转让条件，作了比较明确的规定，其中之一就是“签订土地使用权出让合同，向当地市、县人民政府补交土地使用权出让金或者以转让、出租、抵押所获收益抵交土地使用权出让金”。

    可以看出，经济适用住房土地使用权的转让是合法的，但同时由划拨转成了出让。由此，便引出第二个问题———期限。

    2.期限的问题

    《城市房地产管理法》第23条规定：“以划拨方式取得土地使用权的，除法律、行政法规另有规定外，没有使用期限的限制”。而土地使用权出让是有期限限制的。经济适用住房流转时（无论政府回购还是上市），土地使用权由划拨变成了出让，这也就意味着将产生如何设定期限的问题。同一地块的住户，转让的时间可能会不同，是否意味着同一地块将出现不同的期限？如果要统一时间，那么起点时间是按划拨的时间，还是按第一次转让的时间，或是特别规定一个时间？如果不按划拨时间算，那么在配建项目中同样会出现同一地块存在不同起止时间的问题。

    3.无偿的问题

    经济适用住房土地使用权的取得方式规定为划拨，可能主要就是为了体现政府对土地出让金的免除。划拨确实是无偿，但这是一种行政行为，不是市场行为，这里的“无偿”应该是“没有价值”的意思，而不是“零价格”。

    从表面来看，这两者似乎没什么分别，都是使用者不花钱取得建设用地使用权。但实际上，这两者存在着质的差别。而且细究经济适用住房的相关规定，可以发现，其建设用地也不是真正的“零价格”。

    《上海市经济适用住房管理试行办法》规定：“经济适用住房的房地产权利人拥有有限产权，其产权份额为购买经济适用住房时购房价格占相同地段、质量的普通商品住房市场价格的一定比例”。简言之，经济适用住房的产权是购房人与政府按份共有的，政府之所以会有“份”，就因为其无偿供应了土地，免收了行政事业性收费与政府性基金等。这笔钱虽然没有向开发单位收取，但其价值内涵依然存在，而且体现在了房地产权利上。这在实质上构成了一种有偿供应方式，这种方式就是作价出资（或称为作价入股）。

    二、划拨方式的决定权在谁手中

    下面回过头来，看看划拨的法律依据在哪里。

    目前关于经济适用住房土地划拨的规定，主要见国务院的相关文件中。在1994年的《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》（国发[1994]43号）中规定：“经济适用住房建设用地，经批准原则上采取行政划拨方式供应”。而其后的文件中，如1998年23号文、2007年24号文等，则将“经批准原则上”这6个字删去了。

    申请取得经济适用住房有准入条件，那么划拨用地有什么准入条件呢？《土地管理法》第54条规定“，建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得；但是，下列建设用地，经县级以上人民政府依法批准，可以以划拨方式取得：（一）机关用地和军事用地；（二）城市基础设施用地和公益事业用地；（三）国家重点扶持的能源、交通、水利（水利）等基础设施用地；（四）法律、行政法规规定的其他用地”。

    从《土地管理法》的立法初衷可以看出，划拨应该是建设用地供应中比较特殊、比重较小的一类，一般情况下不宜采用划拨方式。而且该条文中并没有规定国务院的文件可以规定划拨用地。

    那么国务院是根据谁的授权呢？

    在《城市房地产开发经营管理条例》中找到了答案，其第12条规定：“房地产开发用地应当60 上半月刊·综合版住房保障让方式取得；但是，法律和国务院规定可以采用划拨方式的除外”。

    于是，一条逻辑（逻辑学论文）链出现了：上位法《土地管理法》（与《城市房地产管理法》的规定相同）对行政法规进行了授权，而行政法规又把这个授权转授给了行政部门。这种转授的合法性还有待商榷。

    据悉，《住房保障法》正在制定中，有专家称将把经济适用住房的共有关系写入该法。如前文所述，共有关系实际上已经把土地使用权的价值通过非价格的形式体现了出来，不是纯粹的“无偿”，因此也就不是“划拨”。

    三、拥有产权的经济适用住房应当采用土地有偿使用方式根据以上论述，经济适用住房的土地供应方式不宜采取划拨，而应当采取有偿使用方式，这样能够比较顺利地解决后期运作中带来的共有、期限、流转等问题，而且从根本上讲这也符合我国住房制度改革的市场化方向。

    说到“有偿使用”就会自然而然地想到“出让”，想到“招拍挂”。其实，国有土地有偿使用不仅仅只有“出让”这一种方式。《土地管理法实施条例》第29条明确规定，“国有土地有偿使用的方式包括：（一）国有土地使用权出让；（二）国有土地租赁；（三）国有土地使用权作价出资或者入股”。

    前文已论述，该条款中的第三种方式，实质上就是目前正在运作的方式，所需要补充的就是在供地之初设定使用期限及法律规定的相应手续。

    将来如有可能，还可以尝试采用第二种方式，即土地出租，将土地使用权出让金按使用年限折算成年租金，按年收取。该租金可以是每年等额，也可以是不等额，还可以利用租金调整来丰富退出机制的手段。

    《物权法》第137条规定：“工业、商业、旅游（旅游论文）、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让……严格限制以划拨方式设立建设用地使用权”。尽管经济适用住房属于住房保障的范畴，带有政府支持的色彩，其土地用途与上述经营性项目有所区别，但它还具有一定的商品属性，而且在满足一定条件后，还可以流转到公开市场上。因此，对经济适用住房采用划拨方式供地，与其具有的市场属性不相称，但采用怎样的有偿使用方式，是有较大余地的。

    其实，目前经济适用住房的运作机制正日趋完善，所需要做的是在根本性的制度上更适应当前市场化的发展方向，在法理与经济学上体现得更严密。