中国社会转型时期的宪政发展(1)(2)

　　齐玉苓案引起了多米诺效应，次年出现了一系列用宪法维权的案子。其中最重要、有影响的案件有“三名高中生诉教育部案”[44]和“乙肝病毒携带者请求违宪审查案”。[45]如果说齐玉苓案用宪法提起诉讼还只是为了找到保护民事权利的手段，三名高中生诉教育部案则完全是律师和法学者联手有意激活违宪审查机制的结果，是一例有中国特色的影响性诉讼。

　　而由孙志刚案引发的三个法学博士上书事件是公民挑战违宪审查制度的成功努力。在书面请求中，他们要求全国人大常委会审查1982年国务院《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的合宪性，最终促使政府废除了一个法规，这在中国是前所未有的。[46]这一案件的成功无论在理论上还是实践上都有巨大的意义。违宪审查过去只有宪法学家在法学课堂上讲，社会上几乎没有多少人知道何为违宪审查。提起这一案件的目的是试图推动全国人大常委会实行违宪审查。[47]尽管这一目的没有达到。但它给国家领导人上了一堂真正的宪法课——使他们了解宪法对国家权力的约束作用。它也激发了公民对宪法的热情，使违宪审查成为普通公民的知识，用宪法维权成为普通老百姓保护权利的重要手段。这个案件大提升了宪法的权威和价值。

　　这个案件成功的秘诀在于：第一，抓住了国家领导人“高度重视宪法”的时机，[48]运用了这一时机所赋予的话语权从政治上说理；第二，找到了非常充分而明显的合法理由，依法说理，因为国务院的收容遣送办法与2000年通过的《立法法》第8条的冲突是非常明显的；第三，媒体发挥了关键性作用，媒体的广泛报道，造成了强大的社会压力。

　　孙志刚案后，引发了一系列公民申请违宪审查的请求，如数以万计的乙肝病毒携带者要求对《国务院公务员暂行条例》有关公务员体检标准涉嫌对乙肝病毒携带者歧视的规定进行违宪审查，女性公务员提出要对《国务院公务员暂行条例》关于女性与男性退休年龄不平等的内容进行违宪审查，数以千计的公民纷纷向全国人大常委要求对《国务院房屋拆迁管理办法》和地方制定有关房屋拆迁管理规定涉嫌侵害公民私有财产权的内容进行违宪审查。[49]2004年3月，全国人大修改宪法，加强了对私有财产权的保护，直接促进了公民用宪法维护权利和私有财产的行动。例如，北京市一位居民在他门前粘贴宪法，以保护他的房产免于拆迁。[50]另外一例是广州市小谷围村居民以宪法维权的事件。[51]尽管这些公民以宪法维权的行动并非都能达到他们保护财产的目的，但是这些案子对推动中国宪法实施有不可估量的意义。

　　这些案件表明，过去高高在上远离公民的宪法现在已经落到了地上，过去只是政治家手中政治文件性的宪法现在已经成为百姓手中的法律武器。

　　2.反歧视诉讼。同挑战违宪审查一样，反歧视诉讼是法学家试图推动宪法实施的又一种努力。根据宪法的规定，违宪审查是最高立法机关——全国人大及其常委会的权力。由于各种原因，全国人大难以启动此项权力。解决这一困境的办法之一是通过行政诉讼的途径撬开宪法维权的大门。根据行政诉讼法，公民只能对具体行政行为提起诉讼，不能对抽象行政行为提起诉讼，就是说只能对法规的具体应用提起诉讼，不能向法院提起对法律、法规是否合宪的审查。这样通过法院诉讼途径审查法律法规的合宪性成为不可能。反歧视是一种最为直接涉及宪法权利的诉讼，所以它成为宪法式诉讼的重要突破口。

　　基于户籍制度的就业歧视在当前中国非常普遍，此外，还存在各种基于不可变更的特征的歧视，如性别，身高、长相等。这些问题涉及到公民宪法基本权利。虽然反歧视诉讼没有法律明确规定在法院受案的范围中，公民不断提起的反歧视诉讼还是取得了一定的成功。

　　第一例反歧视诉讼案是四川大学学生蒋韬诉银行招工歧视案。[52]2001年12月，中国人民银行成都分行在媒体上发布招录行员的启事，对招工对象的学历、专业等作了规定。除此之外，还特别规定男性身高168厘米以上，女性身高155厘米以上，方可报名。身高165厘米的四川大学法律系毕业生蒋韬不符合身高要求。他认为招录广告有歧视成分，违反了宪法关于“公民在法律面前人人平等”的规定。[53]该案被成都市武候区法院受理后，法院于2002年5月21日以不属于行政诉讼法的受案范围和银行在起诉后取消了身高要求使得判决失去意义为由驳回。

　　2002年7月，又发生了8名四川大学法学专业学生状告峨眉山景区管理委员会案。[54]公园管理委员会规定本地学生门票为10元，外地学生为80元。学生们认为这是对游客实行地域性歧视待遇，将公园管委会推上法庭，要求赔礼道歉，并终止地域歧视行为。该案被当地法院以没有法律根据为由驳回请求。

　　在反歧视诉讼中，最有影响的是张先著诉芜湖市人事局案。[55]张先著2003年6月参加了安徽省国家公务员考试，他在笔试和面试中均名列第一位。然而芜湖市人事局却以感染乙肝病毒体检不合格为由不予录取，张遂向省人事厅提请行政复议，省人事厅迅速做出了“不予受理”的决定。张先著随后向人民法院提起行政诉讼，状告人事部门歧视乙肝患者。2004年4月2日，法院判决支持原告的请求，但是，没有给予原告以具体的救济。

　　通过这些方式，法律界人士试图以行政诉讼的方式打开维护宪法公民基本权利的大门。尽管在个案中没有取得实质性效果，但是，正是通过这一次一次的努力，产生了深刻的潜在影响，并促使有关政府部门在2004年修改了公务员的体检标准，取消了歧视性的规则。

　　（四）地方自主的民主改革

　　自1987年我国实行村民自治制度以来，以民主选举、民主管理、民主监督为核心的基层民主建设在农村得到蓬勃发展。中国农民正在进行一场广泛的民主试验，他们在民主实践中喷发出来的民主参与热情，推动中国基层民主的发展。1998年，全国人大正式颁布《村民委员会组织法》，在农村全面推行村委会选举和村民自治制度。农村基层民主制度正在巩固和完善，人们开始了对乡镇长、县长民主直选的追求。

　　在这种冲击下，一些地方自发地进行了多种民主选举改革试验，这些试验包括乡镇党委书记和乡镇长的公推公选，[56]甚至有些地方还进行了县级领导干部的公推公选。同时进行了党内民主改革，包括党代会的常任制和县级党代表的直选。1998年和2001年，在四川省遂宁市步云乡先后进行了两次乡长直选改革。[57]

　　由于乡长直选目前在法律上还不允许，不能全面进行。但是，民主选举改革在一些地方已成燎原之势。据调查，2002年在四川省已有40％的乡镇实行了乡镇长和党委书记的竞争性选举改革。[58]2003年9月，重庆市城口县坪坝镇，试图进行直接选举镇党委书记和镇长的试点。[59]这一现象有蔓延之势。2004年4月，云南省石屏县实行了7个乡镇长的直选，泸西县实行了10个乡镇党委组成人员的直选。[60]直接、公开、竞争的民主选举在中国已经成为不可阻挡的发展潮流。

　　当然，基层民主选举的改革并不是一帆风顺的，特别是村委会的选举更是如此。障碍来自于乡政府少数干部的压制和村家族、恶势力的破坏。他们使民主选举出的村委会主任不能行使权力，村民的民主决策、民主监督管理难以进行，村理财小组开展不了工作。有些极端的事例中，选举出来的村委会主任人身和财产受威胁，个别的甚至被打或被关押。为了反抗这些不合理的干预，不少农民对违法行为进行了顽强的抗争，上访、甚至进行集体抗议。当前基层民主的发展，迫切需要政府从立法上给予支持。全国人大需要制定村委会选举法，将选举程序细化，保证选举的公正性，防止选举违法。

　　（五）法治政府建设

　　中国宪政的发展，不仅靠来自民间的社会力量，更需要政府主动推动。政府的宪政改革主要应在两个方面进行：一是建立多元、开放、有广泛公众参与的政治体制；二是政府行为应受到制约。建立一个依法行政、公开透明、廉洁高效的法治政府。目前在第一个层面上的改革还没有举措，在第二个层面上的改革已经展开。

　　1.建设透明、限权政府。本届温家宝政府明确提出要建设法治政府的目标。2004年3月，国务院发布了《全面推进依法行政实施纲要》，提出要经过10年的努力建设一个法治政府。虽然判断这一目标是否能实现还为时过早，但是，过去一年在推进法治政府方面确实有明显进展。一是政府信息越来越多地对公众公开。现在中国政府各部门和各省市政府的公共网站普遍建立起来，使政府政情有公布的渠道。国务院各部委都建立了新闻发言人制度，使部委的信息得以及时有正常渠道公布。在上海市制定了信息公开的地方立法，该法规定，各政府部门制定的所有规范性文件都提供给上海市档案馆供公众查阅。二是通过减少行政许可，转变政府职能。过去中国政府行政管理很大程度上靠行政许可。但由于政府行政许可过多、过滥，造成了对公民社会、经济、私人生活的过度干预。过多的行政许可不可避免地导致贪污腐败，人们不惜用贿赂和其他好处换得政府的许可。有的行政许可环节过多、手续繁琐，而收到申请后却不及时处理。人们逐渐认为行政许可是一个“暗箱操作”的过程，处理的时间不能确定，申请能否通过也不能确定。

　　有些行政机关把行政许可作为权力“寻租”的一个手段，助长了腐败现象的蔓延。所以，行政许可太多在一定程度上已经成为转变政府职能的一个重要障碍。为解决这个问题，2003年8月全国人大常委会制定《行政许可法》，该法对行政许可作出了明确规范，大大限制了行政许可设立范围。它规定凡是公民、法人或者其他组织能够自主解决的问题，通过市场竞争机制能够解决的问题，通过行业组织或者中介机构能够自律解决的问题等，不要设定行政许可。同时还严格规定行政许可设立的条件，简化了行政许可手续，加强了对行政许可的监督。行政许可法的施行，对转变政府职能，改革行政管理方式，推进法治政府的建立正产生重要影响。它是继国家赔偿法、行政处罚法、行政复议法后政治和法制改革迈出的又一大步。

　　2.官员问责制。建立责任制政府是新任政府的一大举措。法治政府首先应该是一个责任政府，一个能接受公众问责的政府。政府官员要为自己的行为向公众承担责任。负责的表现就是政府官员在自己的工作有失职、错误的时候应该辞职或免职。现行制度下，官员更多地对决定他们职务升迁的党组织负责，而不是对人民负责。官员不管人民是否满意，不论是否有什么工作失职，只要党组织满意，就可以不承担责任，继续当官。

　　新一届政府为了体现“以民为本”的执政理念，致力于建立服务型责任政府，于是政府官员问责制应运而生，一些政府官员因承担各种责任事故纷纷落马。问责制是在2003年SARS危机中激活起来的，当时政府为扭转控制SARS不力的被动局面、恢复公信力，对卫生部部长和北京市市长进行了问责。[61]2004年国务院颁布《全面推进依法行政实施纲要》，官员问责制才全面推行。4月中旬，一批官员因为对辖区内的灾难事故负有管理责任而辞职。中石油公司总经理马富才因重庆特大井喷事故而辞职，这一事故夺走了200余人的生命。[62]北京市密云县县长张文因为密云县2004年2月迎春灯会中发生的特大踩踏伤亡事故而辞职，37人在事故中丧生。[63]吉林市市长刚占标因吉林市中百商厦特大火灾事故辞职，这场火灾导致了53人死亡。[64]这些事件确立的规则是，政府官员凡是在管辖区内发生的责任事故达一定伤亡人数时，必须承担责任。从2004年4月到2005年8月，全国有包括省部级干部在内的200多名官员，在重大安全事故中受到追究。

　　问责制正成为中国建立法治政府的途径之一，中国官员不再是铁饭碗，而成了一个高风险的职业，从而也打通了一条人民监督政府官员的通道。

　　3.审计风暴。中国政府机关和官员过去从来没有、也不允许有独立的语言和声音。政府过去完全是人治化的行政，国家机关强调下级服从上级、个人服从领导。由于只求服从领导不求依法办事，所以，国家机关不可能独立依法行使职权。

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