中国社会转型时期的宪政发展(1)(3)

　　近年来情况开始发生变化，一些国家机关的法律责任意识开始强化，出现敢于依法行使职权的独立性和自主性。这突出地表现在2004年6月，国家审计长李金华向全国人大常委会报告审计工作中，大胆揭露国家机关执行国家财政预算中的大量严重违法违纪行为。至少有41个中央部门和21个省级地方政府存在财经严重违法违纪行为。[65]这些违法行为包括：长江堤防出现“豆腐渣”工程，国家体育总局滥用奥委会1.31亿资金，国家电力公司决策失误导致损失或潜在损失32.8亿元等。2005年，审计部门又继续揭露了大量的财政违法行为，揭露的主要问题有：38个中央部门在2004年度预算执行中通过虚报多领预算资金、转移挪用或挤占财政资金、私设“小金库”等，违规使用资金金额达90.6亿元人民币，占审计资金总额的6％。在对一些机关的专项审计中，发现部分高校和医院财务收支、科技经费、水利建设资金、重点流域水污染防治资金等也出现资金管理不严，使用不合规、乱收费、挤占、挪用资金现象仍然严重。[66]

　　审计报告引起国人的强烈反应，媒体把审计署的做法称为“审计风暴”。公众给予审计长李金华以高度的支持和评价，称他为“铁面审计长”。[67]审计报告之所以在公众引起如此大的反应主要有三点：一是审计大胆揭露了政府不依法行政的问题；二是更多地揭露了政府中权力部门的问题；三是把揭露的问题向国家权力机关汇报，并向全国人民公开。[68]

　　“环保风暴”是继去年“审计风暴”以后又一次体现国家机关依法独立行使职权的例子。2005年1月18日，国家环保总局宣布，全国10多个省市的30个建设项目被定性为“违法开工项目”。国家环保总局在通报中称，这些建设项目都是在环评报告书未获批准的情况下，就已开工建设。环保总局已经责令立即停止这些项目的建设。[69]

　　一个国家机关敢于这样公开地揭露另一个国家机关的问题，过去是不多见的。过去遇上这样的问题，只是向领导汇报，内部协调解决，最多只能内部通报批评，不能向公众公开揭政府的短，否则被认为有损政府的形象。国家审计署和国家环保总局的行为对中国法治的意义在于：有的国家机关敢于忠于法律职守，敢于监督权力。政府之间的公开揭短，反映了政府的公开和透明，它也反映了政府法制意识提高和政府机关相互监督制约关系正在形成。

　　目前这种监督从处于弱势地位的国家机关开始，它们为了体现自己的法律权力，必须借助于法律。弱势机关“借法而发威”这也许是国家机关权力制约的原始动因。

　　三、中国宪政发展趋势

　　中国上世纪70年代末期实行改革开放以来，公民的维权经历了一个从低级到高级的发展过程。上世纪80年代初，由于文化大革命和以前的历次政治运动中不少人的人身自由权利被侵害，出现要求平反冤假错案的高潮。上世纪90年代，公民维权行动分为两个层面，一是经济利益的维权，主要是消费者权益保护运动；二是对政府侵权行为的救济，表现为行政诉讼的发展。21世纪初，公民对权利的关注发展到生存环境保护、历史文化保护、受教育权等，反映公民社会文化权利的提升；近二、三年来，对公民宪法基本权利的保护成为热点和焦点。对公民迁徙自由的追求，不断挑战户籍管理法规。公民开始要求平等的劳动权和受教育权，反对就业歧视。不仅如此，公民的政治参与权的诉求越来越强烈，从要求实行并参与政府决策听证、立法听证，到挑战违宪审查制度、竞选人大代表。公民逐渐要求兑现宪法中规定的权利。

　　以上来自公民社会的宪政诉求和努力，会不会有效？很多人表示怀疑。不少人认为中国没有真正的政治体制改革，这些来自公民社会推动宪政的努力都是微不足道的。笔者认为，这些努力不但是十分必要的，而且是非常有效的。

　　宪政是什么？如果宪政是国家权力要受到有效的约束，那么对国家权力的制约来自那里呢？当然是来自不同的国家机关，特别是来自人民。人民的权利怎么实现，是靠一场政治革命，还是人民通过现有的宪政改革途径，一步步争取落实宪法权利？

　　宪政制度的构架需要政治改革。但是，如果没有公民自觉自主为争取权利的过程，宪政不可能通过一场政治改革来实现。没有公民自觉、自主的权利诉求为基础，很可能发生历史上皇朝更迭那样的革命，而可能不是真正的宪政改革。宪政是政府与人民或不同政治力量谈判妥协的结果。这种以宪法维权的过程，实际上就是与政府谈判的过程。而公民以宪法维权的实践也证明，公民与政府的对话是可能的，而且这种互动产生了非常有效的结果。

　　2001年最高人民法院在齐玉苓案中的司法解释，从法律上打开了公民以宪法诉讼之门，它表明最高司法机关有通过司法推动宪法权利保护的积极性。三个法学博士向全国人大常委会提出的违宪审查建议，导致国务院主动将一个法规予以废除，这是一次对公众的宪法启蒙。反歧视诉讼方面，尽管目前没有明确的法律根据提起这类诉讼，但是地方法院还是对现有法律规定作了扩大解释，受理了这种案件。在2001年四川的“身高歧视案”和2002年的“公园门票歧视案”中，虽然法院作出的裁决不令人满意，但案件被法院受理本身就是一种进步。

　　在这方面，2003年张先著提出的“乙肝歧视案”有着更为重大的意义。不但被法院受理，而且法院作出支持起诉者的判决。这一诉讼加上其他乙肝病毒携带者提起诉讼，使得国家人事部和卫生部在2004年8月对《国家公务员录用体检通用标准》进行了修改，取消了许多有关录用公务员的歧视性健康标准。中国反歧视第一案就取了相当的成功，应认为是民意推动的结果。[70]

　　在公民私有财产权的保护方面，政府也采取了一些重大措施。2004年以前，很多城市房屋拆迁的浪潮引发大规模的群众上访和抗议。[71]许多地方的公民都联名向全国人大常委会提出对房屋拆迁办法进行违宪审查的要求。在这种情况下，国务院办公厅发布了《关于控制城镇房屋拆迁规模，严格拆迁管理的通知》。通知要求，国土资源部、建设部和各省修订不合理的拆迁补偿规定，提高补偿标准，严格拆迁程序，对拆迁听证制度作出了规定。这些措施使公民的拆迁纠纷得以部分缓解。

　　以上事实说明，公民社会推动宪政的努力是卓有成效的，许多公民的诉求在某种程度上都对政府的法律法规和政策制定、宪政制度建设、以及宪政观念的传播和理论研究产生了影响。比如，在孙志刚死后，三个法学博士提出的违宪审查建议虽然没有推动启动违宪审查机制，但是，2004年5月全国人大常委会在法制工作委员会下成立了法规审查备案室，[72]就是对公众呼吁要求建立违宪审查机制的一种回应。对2003年在广东、北京等地发生的公民自荐要求竞选人大代表的行为，全国人大常委会也作出了积极的反应，2004年10月修改选举法时，在确定正式候选人的方法中增加了预选程序。这样使所有的候选人有公平的机会进行竞争。这相对于修改前的程序而言有了巨大的进步，先前是由选举委员会暗箱操作确定候选人。这种政府与公民的互动是在中国实现宪政的第一步。

　　中国当下之所以出现宪政发展的势头，主要基于如下三个原因。一是市场经济的发展，公民独立自主的利益和权利意识大大增强。他们自觉的用宪法维权，都是发于对自身利益的保护要求，而不是出于政治观念。公民社会日益要求政府官员尊重法律。这使推动宪法实施的力量具有原动力，使宪法维权变得真实而有持续性。二是当前中国领导人提出的“以民为本”、“执政为民”的理念，把保障人权和加强对私有财产的保护等写入宪法，给公民用宪法维权提供了一个很好的话语权和平台，公民的诉求获得了政治上的合理性和合法性。政府也在这种理念下积极回应社会一些合理、合法的权利诉求，从法律和制度上作出改进。三是媒体的和公众舆论的力量起到了关键作用。公民的宪法维权行动都是借助媒体和舆论的力量来给政府施加压力。有的官员害怕媒体，甚至出现官员攻关媒体，要求减少对政府的负面报道的现象。中国的媒体之所以能有相对独立的监督作用，而不是唯政府之命是从，是因为有一部分媒体市场化了，需要有吸引公众的报道和文章，反映民众所关注的焦点和热点问题才能获得民众的青睐。另外，在市场经济条件下成长起来一批有社会责任感和良心的记者，他们成为维护公民权利，敢于监督政府和揭露腐败行为的中坚力量。

　　当然，笔者并不认为以上发自基层推动宪政的努力，就一定能使中国长足步入宪政社会，就能改变中国的政治体制和避免可能出现的社会危机。中国的宪政发展仅有民间的动力是不够的，还必须有一次大的政治体制改革作为宪政变革的基础。没有从上到下的政治体制改革，民间社会宪政努力的空间会很有限，甚至会因为政治气候的改变而受到压制。但是，它丝毫不能说明民间的宪政努力是没有用的，相反，它是实现中国宪政必不可少的社会力量和动力。中国在20世纪的宪政奋斗之所以没有成功的一个重要的原因之一，就是缺乏真正来自民间和基层民众有意识的对权利和民主的诉求，缺乏有力量的民间社会。

　　民间的维权诉求有利于推动中国政治体制改革，随着市场经济的发展，保护公民权利的呼吁必然会促进法制改革和宪政建设。如公民房屋拆迁纠纷的解决，涉及到公民可不可以通过诉讼手段来保护自己的房屋所有权，也涉及到对行政权的司法审查。在这种情况下，司法独立成为保护公民权利不可或缺的要素，以提高司法地位、权威和独立性为目标的宪政体制改革不可避免。

　　政府对不断提出的公民权利诉求作出制度性回应，也有利于宪政制度的建立。政府与公民的对话，有利于减轻社会冲突和避免危机，政府也可从中学会与社会和公民沟通、与社会力量谈判和妥协的能力。通过这种途径，政府可以通过与利益群体进行谈判而获得妥协。[73]这是一种民主社会政府不可或缺的执政能力。民主政府就是善于与人民沟通，并制度性地不断吸纳民众诉求的政府。这样，政府与民众之间才能出现“良性互动”，而不是“恶性互动”。[74]当前中国公民社会合法的、并通过法律途径表达的权利诉求，有利于锻炼提高政府的民主执政能力。

　　民间与政府良性互动下的持续的宪政努力，是中国走向宪政的希望。政府不能把来自民间的维权行动作为一种不稳定的因素加以压制，而应把它作为一系列完善中国法律体制的机会。这将使中国能通过一个法律化的途征走上民主宪政道路。在这条路上，民间的力量是重要的、基本的，但政府仍在其中起着关键的作用。 

（转载自http://www.ＮＳＥＡＣ.com中国科教评价网）

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