对我国金融业经营模式及监管体制的法律思考((2)

    混业并非无序的混乱，有其内在的规律。实现金融混业经营需要的一个最基本的条件是金融监管能力较强，有完备的金融监管法律体系和较高的金融监管效率。而目前我国国有商业银行改革还没有完成，商业银行的内控制度还不完善，自我约束能力较差；我国金融分业监管体制才建立不久，法律法规不够健全，金融监管体系不完备，混业经营所需要的优秀的复合型监管人才十分缺乏。现就混业趋势下我国金融业经营模式和监管制度的健全提出几点建议。

    （一）经营模式

    在外资金融机构全面进入我国市场，广泛开展各项金融业务之前，塑造能够在国内市场上与国际金融集团抗衡的市场主体是迎接挑战的必然选择。从现行立法分析，在现在的监管体制基本不变的情况下，银行持股公司制是目前我国商业银行参与证券业务的可行模式，这种形式比较适合我国的金融监管体制现状和金融发展水平。从形式上来看，金融控股公司推进金融业综合经营有以下好处：一是集团控股保证了不动金融部门的协同优势，各子公司仍然是分业经营；二是集团内部的法人分业规避了不同金融部门的风险相互传染，适应了分业监管的现行体制；三是集团层面上充分发挥资源配置、风险管理以及在客户信息资源共享等往来的综合经营优势，便于推进金融创新。只能从事银行、证券、保险中的某一领域的国内金融机构可以仿效国际金融界发展主流，发展金融控股公司，实现混业经营，以增强自身竞争力，但应当重视金融控股公司的布点和综合利用。

    （二）修订相关立法，为混业经营加强制度基础

    目前我国金融监管的政策法律不健全不完善，应该先集中清理各类金融法律法规，协调它们之间的不一致，修改冲突的地方，为金融法制的统一做准备。还可以从统一监管立法着手，制订一部适用于各监管机构和监管对象的法律，确定各监管机构都要遵守的制度，以加强彼此之间的协调⑥。相关法律的制定应当具有前瞻性，顺应市场经济和金融创新的需求，体现我国金融体系的发展趋势。鉴于金融混业经营以及金融机构的业务多元化是一个必然的趋势，加入世贸之后外资金融机构的进入会加速这一进程，中国的金融控股公司热潮在缺乏监管法规的背景下兴起，必然蕴涵相当大的金融风险。目前，三家监管机构都有严格的监管分工，因此必须有机构对这些交叉性的金融机构和金融产品进行监管，才能在当前有效地监控金融风险。此外，针对金融机构多元化、入世后的金融开放新形势、以及金融市场规模的不断扩大带来的影响，立法重点应当从化解金融风险为主转向促进金融发展为主；考虑到加入世贸之后的客观要求，银行立法也应当注重为中资和外资金融机构建立平等的竞争平台，注重从传统的着眼于国内的监管视角转向监管的国际化；强调市场约束在金融监管中的作用。在当前中国金融市场剧烈变化的条件下，具有前瞻性的立法理念有利于金融体系的稳定和发展⑦。现行法律关于银行、证券、保险、信托分业经营、分业监管的规定，已难以适应实际需要，在修改过程中必须给金融机构混业经营预留法律空间。建议在修订相关法律时开一个口子，对既成事实提供法律依据，也为以后的金融改革和创新留下一定的空间⑧。

    （三）对我国金融监管体制的对策分析

    随着我国金融与国外金融的联系日渐紧密，对金融业的监管和控制也变得更加复杂、更加困难，尤其是国内分业经营、分业监管与全球混业的趋势、国外大型金融集团的合作使得监管的难度更加凸显。这就要求金融监管体系更加灵活、综合、统一，以提高金融监管的有效性。我国现行的分业监管体制存在诸多问题，在混业经营下，三会的存废和改革、职能如何划分、空白和交叉如何解决，监管机构之间的制衡都值得探讨。

    1、建立牵头监管模式，加强金融机构间协调，实现信息共享。根据我国的具体国情和金融发展阶段，由于全球化和混业的广度与深度不够，短期内我国实行统一监管缺乏紧迫性、缺乏稳固的基础⑨。三会仍有保留的必要，当前提高金融监管效率的关键在于做好分业监管工作，不断提高银行、证券、保险监管的专业化水平，在此基础上团结协作，形成监管合力，强化金融监管的有效性，提高金融运行的效率。做好分业监管工作是实现金融统一监管的前提和基础，切忌脱离实际，急于从分业监管向统一监管过渡。

    2、建立三大金融监管机构的联席会议制度。从金融市场运行角度看，我国监管机构应强调适度分工基础上的整个金融市场的协调发展，而非因职责分工形成对金融子市场的割裂。目前，三家监管机构分别监管银行、证券和保险市场，随着金融市场的不断发展，三者之间的互相作用、互相依赖程度会不断提高，需要各监管机构的相互配合。笔者认为，在三家机构分工监管的基础上，由央行来监督整个金融市场的协调发展以及不同子市场之间的协调。可以通过联席会议制度，定期、不定期地就一些重大问题进行协商，实现信息共享，以减少服务及监管的真空地带。还有必要建立综合大型的数据库，由各监管机构提供监管中获得的数据和信息，该数据库可由牵头机构负责维护和向有需要的监管机构提供数据，从而减少业务交叉和重复、降低监管成本⑩。

    3、积极转变金融监管主体的监管理念，努力提升监管水平。首先金融监管理念要实现转变，包括合规监管向风险监管转变、“一次性”监管向持续性监管转变、业务监管向法人治理结构和内控有效性监管转变、定性监管为主向定性监管与定量监管相结合转变等。其次在我国扩大对外开放的同时，要努力提高监管水平。借鉴国际先进监管经验和巴塞尔银行监管委员会《新资本协议》的原则，跟上国际金融业务和监管技术的发展；提高以风险为本的持续性审慎监管能力；规范监管工作，提高监管工作透明度和监管效率；建立国际监管组织的合作协议与机制，在信息共享和交流的基础上更好地实施监管。

    4、在加强宏观监管的同时，建立和完善金融机构的自控机制。相对于监管当局的监管，内部控制制度注重的是微观个体的安全与效率，良好的内部控制能发挥较外部监管更为深刻持久的作用，成为有效金融监管的基础。在目前我国监管当局监管力度有限、同业公会刚起步的情况下，内控制度的建立尤显重要。监管机构应帮助金融机构提高对内控制度的重要性和必要性的认识，健全相互监督的机制，使内控不再流于形式。

    四、小结

    从我国金融运行和发展的现状来看，已经出现了对混业经营的客观需要，并已初步具备了实施金融混业经营的制度基础和基本条件。为适应金融全球化的发展潮流，尽快实现由分业经营向混业经营的转变，是我国金融业未来发展的理性选择。根据我国的现实国情，我国我国金融业宜采取从分业经营到混业经营的渐进性过渡。在我国目前分业监管的体制下，混业经营的模式选择还是适宜采取金融控股公司的形式。我国需要在现有进行条件的基础上，转变观念，鼓励金融创新，混业经营的立法和监管亦亟待健全和完善。

    ① 参见郭德香，对中国金融业混业经营的法律思考，载于《河北法学》2003年第9期，第133-134页

    ② 参见邵东亚著：《金融业的分与合：全球演进与中国实践》，北京大学出版社，2003年版

    ③ 如光大集团控股光大银行、光大证券公司、光大永明保险公司、光大国际信托投资公司，这些不同类型的金融机构之间业务关联非常密切，事实上已经存在混业经营。

    ④ 1995年，中国建设银行和摩根士丹利合资成立中金公司。中国银行在1998年用10亿美元在香港注册中银国际，从事投资银行业务；收购英国信诚保险公司，从事寿险业务。中行的目标就是金融控股，最终实现混业经营。

    ⑤ 辛涛，金融混业对我国金融监管体制的挑战及对策分析，载于《华中科技大学学报(社会科学版)》2003年第2期，第86页

    ⑥ 张双勇，中国金融业混业经营的渐进式立法思考，载于《投资研究》2004年第4期，第6页

    ⑦ 施恬、魏巍贤，论混业经营趋势下我国金融法制的完善，载于《经济师》2004年第11期，第231页

    ⑧ 2003年12月通过的新《商业银行法》为商业银行从事信托、证券业务，向非银行金融机构和企业投资预留了空间，《证券法》修订草案也做出了相应调整。

    ⑩ 参见宣文俊，我国金融业混业经营的法律框架思考，载于《法学》2005年第1期，第39页

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