物业服务市场的自然垄断及其规制思路(1)(2)

当然,物业服务者的独占地位较之自来水、管道天然气、电网经营者的独占地位还存在一些不同。最重要的不同是,虽然一个小区绝大多数情形下由一个物业服务者独占经营,这是常态的,但是,在一个具体的小区由哪一个具体的物业服务者独占经营,则是通过竞争获得的,是不确定的,并且根据合同享有的是有期限的独占经营权。这样,物业服务经营者往往需要通过在有多个具备物业服务经营资质的经营者竞标的情况下,才能获得合同期限内的独占经营权。而自来水、管道天然气、电网经营者在一个城市的独占地位,较少是采取竞标方式获得的。即使采取竞标方式获得独占经营权,由于其基础设施建设周期长、投资大,并具有空间上的独占性,往往是一旦获得,较长时期内不会退出。较之物业服务者,其竞争压力更小,独占地位更稳定。

物业服务者除了需要通过招、投标等竞争性方式获得独占经营权外,中标者还需要在形式上通过与业主订立物业服务合同,最终实现独占经营权。其合同订立的方式,因其所处的不同阶段而有所不同。在前期物业服务（业主大会成立以前的物业服务） 中,购房者与开发商订立购房合同时,其中包含物业合同的条款、公约,再由开发商与物业服务经营者订立物业服务合同。在业主大会成立以后的普通物业服务中,物业服务合同由业主委员会与物业服务者订立。[xvi] 这两种形式都与一般合同有区别:一般合同,实质上的交易双方是合同的双方；物业服务合同,作为实质上交易一方的业主,均不是形式上合同的一方。而这一特点,主要源于物业服务的“公共物品”属性。同时,这一特点也为物业服务者滥用市场支配地位并孳生大量的物业服务纠纷埋下了伏笔。

四、小区物业服务者滥用自然垄断地位的行为及其弊害

小区内的业主们选择独家物业服务者提供小区公共服务,在获得自然垄断带来规模经济效益、范围经济效益的时候,也不可避免地承受着自然垄断带来的弊害。在小区内居于垄断地位的物业服务者也不大可能放着这种市场支配地位不用,他们常常会不同程度地滥用这种市场支配地位。形形色色的物业服务纠纷,大多情形下是由物业服务者滥用自然垄断带来的市场支配行为引起的。为此,有必要在以上论证的基础上,结合大量的实际案例,提炼出物业服务者滥用自然垄断地位行为的类型,分析其弊害,为针对性的规制制度设计提供法理基础。

（一） 物业服务者的剥削性滥用行为

剥削性滥用是居于垄断地位的经营者滥用其市场支配地位行为的类型之一。剥削性滥用是指具有市场支配地位的经营者利用其市场支配地位实施的、以获取超额利润为直接目的的市场行为。剥削性滥用最主要的特征在于行为的直接目的和主要效果是获取超额利润。剥削性滥用行为在物业服务中的表现主要是超高收取物业费和捆绑销售。

1. 超高收取物业费

超高收取物业费是剥削性滥用行为中的垄断高价行为在物业服务收费中的体现。其行为表现很直观,就是将业主每平方米建筑面积每月的物业服务费标准定得过高。何谓“过高”？ 从反垄断法理论看来,如果该价格导致长期、稳定地超过下列利润率,即为过高定价: （1） （本地） 社会平均利润率； （2） （本地） 同行业平均利润率； （3） 根据成本测算的合理利润率。超高收取物业费,在剥削性滥用中属于垄断高价的范畴。垄断高价是指具有市场支配地位的经营者,利用其市场支配地位,以远高于社会平均利润率的幅度确定其销售价格销售商品和提供服务的行为。[xvii]

小区物业服务者超高收取物业费之所以成为可能,一方面源于其独占地位,另一方面源于业主对小区物业服务需求的价格弹性很弱。维持业主的正常生活,水、电、气、公共安全、垃圾清运等,须臾不可离。只要价格没有超过大多数业主可承受的范围,业主们一般不会因此而大幅度地减少对公共服务的需求。物业服务者也正是抓住这一特点,将价格定得尽可能的高,只要不超过大多数业主可以承受的上限。此外,小区物业服务的价格没有很强的可比性,其服务质量、成本结构等要受众多因素的影响,而业主大多缺乏该方面的专业知识,更重要的是缺乏足够的相关信息。在诸多方面信息不对称的叠加作用下,业主除了依据自身的需求和购买力外,没有足够的客观依据与物业服务者谈判。虽然致超高收取物业费的因素还有信息对称等因素,但如果失去了独占经营地位的支撑,其他相关因素也会失去相应的作用。因此,超高收取物业费的行为,是物业服务者剥削性滥用行为的表现。

2. 物业服务捆绑收费

小区物业服务中,服务者还常在收取基准物业服务费的同时,一并收取名目繁多的其他费用,如高压水泵费、高层电梯维护费、消防设施费、绿化更新改造费等。这些费用,有的有其合理性,如消防设施费；有的只对部分业主有合理性,如高压水泵费、高层电梯维护费等；有的本来就应当包括在基准物业服务费中,如绿化更新改造费。在滥用行为中,则是鱼目混珠、瞒天过海,一并向所有业主收取。有的物业服务者还将代收的市政水、电、气、热费用也与物业费“捆绑”。如此“捆绑”后,他们动辄以断水、断电威胁拒交物业费的业主。[xviii]

3. 其他强制交易行为

强制交易是指具有市场支配地位的经营者,以胁迫方法强制他人与自己交易的行为。超高定价、捆绑收费等都有强制交易的因素。物业服务者滥用行为中的强制交易还有其他表现。

在前期物业服务中,开发商及其指定的物业公司拟订格式合同条款,将一系列不公平的条款强加于业主。[xix]即使成立了业主大会和业主委员会,物业服务合同也难以表达业主的意思。当一些业主发现物业服务质量与合同严重不符时,其直接有效的抗辩手段主要是拒交物业费。[xx] 物业服务者对这些业主,除了断水、断电等利用“瓶颈”垄断优势“处罚”外,还会将其告上法庭,申请法院强制执行。这些因素综合起来,使得物业费案件占物业服务纠纷案件的大多数,有的地方甚至超过90 %。[xxi]

当物业服务者通过其掌握的“瓶颈”设施强制交易时,业主特别是少数业主在交易上的弱势地位就更显著了。例如,有的物业服务者为了牟取更多的利益,将小区公共健身场所改造为经营性停车场,缩小免费停车场的面积,并以维护小区交通秩序为由向“违章”停车业主收取高额罚款,迫使业主将车停在经营性停车场。[xxii]在小区这个空间内的相关市场中,独占地位为其强制交易提供了保障。通过“瓶颈”设施强制交易,还表现在通过与一些公用企业利润分成,限制其他同类公用企业的服务进入小区,限制以至剥夺业主的交易选择权。例如,提供电脑网络服务的服务商很多,服务类型和方式也很多,但大多数小区都不太可能自由地选择最适合自己的服务商及其服务。

（二） 物业服务者的内部交叉补贴行为

无论是否存在内部交叉补贴,物业服务者“揩奶油”现象都不可避免,并且极其常见。一般而言,物业水、电、气、热等公用设施的日常运行、维护、保养的利润较之其他项目高。当一个小区内只有一个物业服务者时,该物业服务者往往通过内部的交叉补贴维持其他项目的较低利润率,从而使总利润率维持在较低的水平；或者以利润较低项目的应然定价为基础,在利润较高的项目上获取更高的高利润率。如果小区间物业服务经营者竞争激烈,或者业主与物业服务者博弈得法,可能实际情况会是前者,但实践中常常是后者。当业主不满意现有服务而通过业主大会变更物业公司时,原公司便可能以不交资料、强占等手段,只退出其他领域的服务,维持其在高利润项目中的经营权。这就不难理解,当多家物业服务公司并存于一个小区时,往往经营水、电、气、热等基础设施运营、维护项目的是单独的一家,而且总是先前拒绝退出的一家。[xxiii]这样,当一个小区内不同类的服务分别由不同的物业公司经营而无法实现内部交叉补贴时,假设其他因素不变,即使实行成本加合理利润的核算方式,业主们实际支付的费用显然会高于由一个物业服务者承担小区内全部服务项目经营的费用。也就是说,当自然垄断的范围效益无法实现时,必然导致业主利益受到损害。

（三）“劫持”业主大会和业主委员会

居于自然垄断地位、超大规模的经营者常有“劫持国家”（ state capt ure） 的现象。[xxiv]在小区内居于自然垄断地位的物业服务者,虽然其规模小,但也有类似的行为:通过“劫持”（capture） 业主大会或业主委员会获取较高的定价。当物业维护、管理中的信息严重不对称,尤其是小区物业存在自然垄断时,物业服务者便与作为交易相对方的业主利益越来越难以调和。当业主们与物业服务者的纠纷越来越多,协调的成本难以承受时,物业服务者会主动地要求业主成立一个组织来集中大家的意思表示,由该组织代表业主与物业服务者协调。

然而,即使成立了业主大会及其业主委员会,仍然不能改变物业服务者的自然垄断地位,仍然难以剥夺其信息优势、专业优势。物业服务者会利用这些优势胁迫业主大会或业主委员会接受其价格条款,获得超额利益。胁迫的方式,可以是积极的方式,如要求与业主大会或业主委员会测算成本和收费定价方案,在测算过程中塞进自己的私货；也可能是消极的方式,即在所提的收费方案没有得到业主大会或业主委员会同意的情况下,在实收物业费中先提取自己原预期的利润,剩余的作为提供服务的成本,其结果必然是以降低服务质量为代价,然后将物业服务不能令业主满意的责任归咎于业主大会或业主委员会。

物业服务者滥用自然垄断地位的行为,直接的目的（也是其根本的目的） 在于牟取超额垄断利益,其危害性是显而易见的:

一是侵害了业主的利益。追求利益最大化本是所有经营者无可厚非的行为,问题在于其行为的正当性、合法性如何。物业服务者的上述行为是通过不正当地利用了由提供小区公共服务这一“公共物品”所带来的自然垄断地位,并且通过各种形式的超高定价、捆绑销售、强制交易限制业主的公平交易权、自由选择权进行的,损害了业主利益。

二是引发和加剧了业主与物业服务者的冲突,降低了业主的生活质量,破坏了小区的社区和谐。稳定和秩序本身就是一种效率。大量的冲突要消耗双方和多方大量的人力、财力和时间、精力,干扰其他更有效益的工作,从而带来大量的损失和浪费。报刊和网络中常见的因物业服务纠纷酿成治安事件的,早已不是新闻。

三是损害了物业服务产业的发展,从而也损害了物业服务经营者自身的利益。物业服务者滥用自然垄断地位的行为,在微观上导致博弈的破裂:收费过高、服务过差,直接导致业主通过拒交物业费抗辩；物业服务者因大量拒交、欠费而难以实现其预期利润,促使其进一步裁减人员、降低人员工资,服务质量进一步下降。恶性循环的结果是物业服务者被“炒”。因此,滥用自然垄断地位的最终结果,是物业服务者追求自身利益最大化理想的破灭。在宏观上,这种行为也降低了业主对物业服务市场的信心,抑制了对物业服务的需求,阻碍了物业服务市场的发展,延缓了物业服务市场的成熟。

物业服务者滥用自然垄断地位所引发和加剧的诸多纠纷,已经成为当前物业服务市场的一大痼疾。其所造成的严重危害,进一步强化了改进物业服务市场法律规制的必要性。而改进和加强物业服务市场的法律规制,如果忽视物业服务的“公共物品”特征和物业服务者的自然垄断地位,忽视滥用自然垄断地位行为在纠纷中的源头影响,就不利于提高法律规制的效果。

五、物业服务者滥用自然垄断地位行为规制的基本思路

（一） 规制路径的选择

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