物业服务市场的自然垄断及其规制思路(1)(3)

面对纠纷频发的物业服务市场,我们当然可以提出许许多多治标、治本的规制对策。问题在于,当许许多多规制对策并没有很好地实现规制主体的预期、纠纷现状并没有从根本上得到缓解的时候,我们就不能不反思我们规制的路径和制度设计问题了。以上已经论述,物业服务市场之所以需要规制,正在于物业服务者所提供的是小区内业主们所不可或缺的“公共物品”,物业服务者因此获得了自然垄断地位；也正是物业服务者对其自然垄断地位的滥用,侵害了业主的利益,形成日益增多的冲突。滥用自然垄断地位的行为,是作为四大垄断行为之首的滥用市场支配地位行为的一种体现。规制滥用市场支配地位的行为,国外历来有结构主义和行为主义两大路径。结构主义路径,侧重于从市场结构的角度,解除经营者可以滥用市场支配地位的前提——市场支配地位。行为主义路径,则将市场规制的资源聚集于其滥用的行为。下面简要分析结构主义规制和行为主义规制这两大路径在物业服务市场中的可行性及其应然选择。

如果采结构主义的规制路径,那么,每一个小区内至少应当有两个或者两个以上的物业服务者,并且在他们所提供的公共服务中至少有一个以上重复的项目。强调应有一个以上重复服务的项目,是因为如果服务项目完全不重复,一个服务项目实质上仍然由一个经营者提供服务,这与整个小区由一个经营者提供服务之间的区别仅仅是量上的:内部交叉补贴的可能性、规模效益实现的程度,也就仍然没有实现结构主义规制的目的。当一个小区由两个以上的经营者提供物业服务,并且有一个以上重复的、面向所有业主的服务项目时,在位经营者的市场份额才可以降低,才可能具备一个小区内在两个以上物业服务经营者之间展开同质竞争的可能性,进而实现对滥用市场支配地位行为进行结构主义规制的目标。问题恰恰在于自然垄断的“天然性”,在于物业服务的“公共物品”属性和人们对经济效率的追求,无法在小区内实现同质竞争。在一个小区内,如果将小区内的公共安全、公共绿化服务甚至水暖、电梯、公共照明等公共服务,由两个或两个以上独立的经营者有偿提供,而接受服务的消费者——小区业主——又是无法区分的,那么,独立的经营者有偿提供的这些公共服务将无法计量,其利益也无法实现,他们相互间展开竞争的现实性几乎不存在。因此,物业服务在小区范围内的“公共物品”属性和自然垄断属性,决定了无法通过结构主义的路径规制物业服务者滥用市场支配地位行为。这与对一个城市、一个地区甚至一个国家内对自然垄断行业完全引进竞争的结构主义路径的局限性是异曲同工的。

结构主义路径的行不通,虽然并不必然地证明行为主义路径的可行性,但至少给了我们探索物业服务市场竞争法规制路径的基本方向。以德国、法国和欧盟为代表的行为主义规制路径,可以从《德国反限制竞争法》有关行为主义规制关于滥用市场支配地位行为的构成要件中获得比较直观的理解。该法规定,除了作为当事人的经营者具有市场支配地位外,更重要的是实施了滥用市场支配地位行为,并具有限制竞争的后果或可能性,即主体资格、行为方式和行为后果（包括发生后果的可能性） ；对实施滥用市场支配地位行为的经营者,科以其承担合同被禁止或被宣布无效、停止侵害、损害赔偿和罚金等法律责任。既然物业服务者在小区内的自然垄断地位是由“公共物品”、效率所“天然”地带来的,那么,法律责任构成的焦点便在于行为方式和行为后果。众所周知,滥用市场支配地位行为的后果,并不以现实性为必需。这样,采行为主义路径规制物业服务经营者滥用自然垄断地位行为,便简化为一个问题:行为。

（二） 以物业服务收费行为的规制为重心

物业服务经营者滥用自然垄断地位的行为,集中在物业服务收费行为之中。物业服务收费行为之成为物业服务市场的重心,缘于物业服务者独占地位之无虞。产业组织理论和反垄断法的理论表明,经营者欲滥用其独占的市场支配地位,无外乎两种可能:不是以阻碍潜在经营者的进入为直接目的,就是以牟取超额利益为直接目的。在小区物业服务的“公共物品”属性造就了物业服务者的自然垄断地位后,物业服务经营者并不担心其他经营者进入小区通过提供同类服务瓜分市场份额和利润。其所谋求的无外乎在不被其他物业服务者所取代的前提下实现利润的最大化。笔者归纳的物业服务者滥用自然垄断地位的三大类行为,有的就是物业收费行为,有的与物业收费行为有密切关系。例如: （1） 包括超高收取物业费的行为、捆绑收取物业费的行为和其他强制交易行为在内的剥削性滥用行为,都是物业服务收费行为； （2） 内部交叉补贴,实质上是为收取更多的物业服务费提供基础的； （3）“劫持”业主大会或业主委员会,其主要意图和效果仍在于努力使物业收费依据、标准、方式合法化、便利化。如此这般,也就不难理解物业费纠纷成为物业服务市场纠纷的主要类型了。以物业收费行为的规制为重心,有必要针对物业服务经营者的滥用行为重点完善下列制度:

一是进一步细化物业服务项目、服务质量标准和要求,将物业基本服务项目和基本要求的下限法定化。在《条例》颁布后,虽然建设部等有关主管部门陆续制定了一些规章,但这些规章仍然承袭了《条例》失之宽泛的弊端。作为私法中重要法律的《中华人民共和国合同法》尚且明确、具体地规定了合同的主要条款,作为公法的市场规制法律、法规和规章,在这些涉及业主、物业服务经营者基本权利的重要问题上,过多地使用“可以”之类的意定条款,将大量的领域留给业主与物业服务经营者自行博弈。居于自然垄断地位的经营者怎么可能弃其自然垄断地位不用而在博弈中失去牟取超额利益的机会呢？ 物业基本服务,是物业服务者可以提供、有必要提供的并且是维系小区存在最必需的“公共物品”,通称为“四保一综合”,即保洁（小区公共保洁） 、保安（小区公共安全秩序保障） 、保修（物业共用部位、共用设施设备的日常运行、维护） 、保绿（小区公共区域的绿化养护） 和最基本的综合性服务。有必要将这些基本项目明确条款化,能量化的尽量量化。并且,物业服务经营者与业主约定服务项目时,不得少于法定的基本项目,其服务标准不得低于法定的基本要求。

二是细化、量化物业服务收费项目、标准,将收费项目、标准的上限法定化。无论是包干制还是酬金制,其费用的数额构成都无外乎“四保一综合”的成本、人员费用和利润三个部分。需要完善的是,省级物价、建设主管部门应当细化各项费用的计算项目、分摊公式,并定期以政府指导价或者政府定价的方式（每两年不少于一次） 公布完成法定物业服务项目、标准的最多收费项目和最高收费标准。市级政府有必要根据本地物业服务市场规制的需要、物价、居民收入指数,制定出分等级的物业服务收费的政府指导价体系。无论政府定价还是政府指导价,都不应当以下限价格的方式规定。[xxv]

三是在物业收费的模式上明确以酬金制为原则、以包干制为例外。大量的物业服务纠纷表明,包干制纵容了物业服务经营者滥用其自然垄断地位,为物业服务经营者的剥削性滥用行为提供了空间。目前,大多数小区实行的是包干制。有必要将现行的以包干制为原则修改为以酬金制为原则。为防范开发商、物业服务经营者瞒天过海,有必要提高采行包干制的门槛,如可以明确规定,要将酬金制变为包干制的,须经小区全体业主2/ 3 以上投票权赞成方可变更。前期物业服务时期,业主购买物业与开发商订立购房合同时,其物业服务收费方式应当法定为酬金制,不列其他选项。

四是强制信息披露。物业服务经营者之所以能够滥用其自然垄断地位,与其享有业主不可比拟的信息优势是分不开的。即使采行酬金制,业主和业主委员会获得了对支出、费用的实时监控权,在信息偏在的情况下,其效果也是有限的。有必要设定物业服务经营者信息披露的法定义务,明确规定应当披露信息的范围、项目、周期、方式,同时设定物业服务经营者接受并回答业主和业主委员会质询的义务。

五是实施举证责任倒置制度。在物业费案件中,物业服务经营者告业主的案件占大多数。每当对簿公堂时,业主和业主委员会常常无法有效举证。这与业主和业主委员会的信息劣势密切相关。如果将举证责任倒置,即业主认为物业服务经营者的物业服务不符合约定的项目、标准的要求,并以拒交物业服务费抗辩时,物业服务经营者负证明其所提供的物业服务符合约定项目、标准的责任。这样不仅可以有效地限制物业服务经营者对其自然垄断地位的滥用,还可以促进强制信息披露制度的实施。

（三） 严格市场准入和退出制度

自然垄断地位被滥用、业主权利受到侵害,还有一个原因是物业服务市场进入的门槛太低。严格市场准入是规制自然垄断市场的有效方式之一。广义的市场准入制度还包括退出制度。市场准入,包括企业的准入和人员的准入。1998 年、1999 年,国务院建设主管部门分别颁布了《全国物业管理从业人员岗位证书管理办法》和《物业管理企业资质管理试行办法》,构建了市场准入制度。几年来,该制度实施的情况差强人意。在许多城市,由于门槛设定太低、实施不力,使之几乎形同虚设。实践中,大量的通过断水、断电、断气、断路、封门甚至实施人身伤害等野蛮方式强制业主服从物业服务经营者单方规定的收费项目和标准、交纳物业费的案件[xxvi]从一个侧面表明,由于市场准入制度形同虚设,整个物业服务市场总体上还处在初级阶段。严格市场准入制度,可以借鉴金融业的市场准入和退出制度。这里不再论述。

规制物业服务经营者滥用自然垄断地位的行为,还需要在建筑物区分所有权制度、共有不动产物权制度、劳务合同制度、业主大会与业主委员会制度等诸多方面多管齐下、相辅相成。

六、结语

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