刍议《税法通则》中地方税权的科学定位与合理(2)

　　第三，在税收收益分配方面,所存在的问题主要是财权事权不统一,造成地方财政困难。一级政府有多大的事权,就该有相应的财权作保障。财权与事权相统一,也是我国财政管理体制法的一项重要原则。坚持二者的一致性,不仅可以充分调动中央、地方两个积极性,而且可以使国家的税收导向与国家的政治、经济导向趋于一致。但实际上,我国目前财权和事权相互交错,没有真正划分清楚,经常出现地方财权范围过小,事权范围过大的现象。税权集中于中央,而事权则往往向地方倾斜,形成两极反差,恰恰违背了分税制事权与财权相统一的原则。与此同时,造成了地方财政困难进一步加剧，不符合我国各地复杂的经济情况和千差万别的税源状况,也不利于地方政府利用税收杠杆调控经济运行。从国外市场经济国家的情况看,政府分配历来以税收分配为主,收费分配为辅,而且将政府收费纳入政府统一的预算管理。而我国当前的现实是,在税权高度集中、地方缺乏必要税权而且地方财政收支矛盾日益突出的情况下,地方的收费权限和收费规模却在膨胀,与国外市场化国家较为规范的分配格局形成鲜明的反差。近年来地方各级政府以各种行政性收费方式参与社会收入分配的现象日益严重,无论是收费种类,还是收费数额,都已经超出了地方税收入规模[7] 。因此可以说,中央与地方的税权划分不仅是税收制度体系的一个重要内容，而且是正确处理政府间分配关系的一个重要基础。

　　（三）调整和完善地方税权划分的总体思路

　　根据当前的现状问题及国际经验，下一步调整和完善中国的地方税税权划分，从总体思路上需要把握以下三个要点：一是中央需要保持相当的税权集中，高度分权的模式行不通。选择中央税权集中为主的模式，一方面是出于中国国情的考虑，另一方面也是对国际有益经验借鉴的必然结果。二是摒弃传统的税权过度集中模式，走适度分权的道路。中央与地方的税权划分，虽然必须确保中央的主导支配地位，但决不是说中央集中的税权越多越好，更不是说完全由中央统揽起来。正确的选择应该是：从中国国情和现实问题出发，摒弃传统的税权过度集中模式，走适度分权的道路，包括赋予地方一定的税收立法权。三是在适当分散税权的同时，必须整顿规范地方的收费权。要按照现代市场经济的导向，将现行各种名目的收费按其性质类别分流归位，还其本来面貌，各自发挥其特有的功能作用。对不合法、不合理的收费（基金）要继续清理整顿，尽快坚决取消；对体现政府职能，属于税收性质和具有税收功能的收费，要实施“费改税”；对不再体现政府职能，可以通过市场形成的收费，转为经营性收费，并依法征税；对符合国际通行做法，又属必要的少量收费，仍予保留，但收费标准要适当，并要有严格的制度规定。

　　三、《税法通则》中应当明确界定地方税权的必要性

　　我国1994年的分税财政体制改革，其目的在于提高中央财政收入的比重，从而强化中央财政的调控能力，为中央、地方政府间划清了财权界限。分税制的总体思路定于增量调整、存量不动、双轨并行、逐步到位，各税种在中央政府和省级政府之间明确划分：增值税、消费税、关税等数额大、增长稳定的税种被划为中央税或中央与地方的共享税，如增值税的75%、所得税(包括个人所得税和企业所得税)的60%、消费税的100%、金融保险等营业税的50%等主体税种列入中央财政收入。但是，这种划分既有按税种、税目划分，又有按行业、隶属关系划分。如在企业所得税的征收方面，按企业隶属关系分别划归中央和地方。虽然这样可以明确划分中央收入和地方收入，导致地方政府为追逐税收利益而大搞重复建设，结果各地结构趋同现象严重；但难免会使地方政府为了保护地方税源而侵蚀中央税基，不利于企业所得税的硬化，也不利于企业的公平竞争，并且会助长盲目投资、经济割据等地方本位主义，与建立社会主义市场经济运行体制相悖。因此，在《税法通则》中明确中央与地方税权的划分是非常必要的。

　　（一） 明确地方税权的法律地位是划分税收立法权限的前提和基础

　　中央政府在分税制下集中了所有地方税的立法权和税收管理权限，地方政府拥有的财权相当有限。无权开征新的地方税税种，不能发行地方公债，甚至无法自主地对地方税税种的税率、征收范围以及税收优惠等进行调整。为了增加本地的财政收入，地方政府大搞投资建设、招商引资，而且给予来本地投资的企业各种各样的税收减免，以侵蚀国家税基为代价，来追求短期性的经济效益。促进地方经济的短期发展。

　　（二） 准确划分中央与地方税权是分税制施行的内在要求

　　1994年实行的分税制改革仅仅是初步划分了中央和地方的财权，但对政府间的事权和支出范围划分没有做出重大调整，而是继续沿用了原有的模式。因此，在新的多级财政体制中，事权划分不清晰、各级政府职能界定不明确、交叉现象严重等问题依然存在。既有中央事务地方负担支出的情况，又有地方事务中央安排支出的情况，造成各级政府在一些事务上相互推委、财权分配上纠缠不清。而地方政府在财政收入大幅度上解中央后，职能、职责范围几乎丝毫未变，使其财力与事权及支出范围极不相称。因此，完善分税制，首先要转变政府职能，明确政府与市场的职能。从中央与地方政府的职能划分和公共产品的受益范围这两个层面，合理划分各级政府的事权，并把各级政府的事权用法律形式固定下来。按照国际通行做法，中央政府和地方政府之间的职责范围应该明确，并在长时间内保持稳定，使各级财政都在法律规范的体制框架之内行使其职责，从而避免和减少了相互间的利益冲突。对于中央和地方共有的职能，在地方政府管辖范围之内的事务由地方负责，超出地方政府管辖范围的事务，由中央政府负责或进行协调。根据财权与事权相统一的原则，确定各级政府的支出，取消不应由地方政府负担的支出项目，合并各级政府间的重复支出项目，减轻地方政府的财政压力，从根本上消除地方违规减免税的根源。

　　（三） 科学界定地方税权的内容是完善税收管理体制的需要

　　税收管理体制主要是指税收立法权、征管权和收入分配权的划分问题。在《税法通则》的制定中主要涉及到税收立法权、征管权和收入分配权的划分问题。首先，全国人大及常委会作为税收立法的唯一主体，应实现税收立法和执法的分离，以税收法律作为税收执法和司法的根据。在中央和地方分税方面，还要顺应市场经济要求，适时调整分税办法。改革按企业隶属关系、按行业划分收入预算级次的做法，严格按税种划分收入，将维护国家主权、保护国家资源、实施宏观调控所必需的税种划归中央收入，将与地方发展经济直接有关的税种划为中央、地方共享收入或地方收入，以促进政企分开和政府职能转变，促进社会资源优化配置和产业结构的合理调整。一方面，要适当下放给地方一定的税收立法权，允许地方开征新税种。另一方面，为了保证中央的整体宏观调控能力，维护税法的统一，对地方税收立法权应有所限制，遵循不抵触原则和有限原则。其次，关于中央与地方税收征管权的问题上，在实际中，两套税务机构的税收征管权限在税种上存在一定交叉，同时，征管效率也有待提高。

　　（四） 明确税权的划分与地位，是国际通行的做法

　　目前，国外的税权划分模式主要有分散型、相对分散型和集中型三种。[8] 以德国为例，其实行的分税制在联邦制国家中属于相对集中型，各级事权的明确划分和立法权的相对集中，不仅有利于保证社会经济活动正常、有序地运行，同时也为全国贯彻统一的财税政策提供了必要条件。[9] 通过分析，我们可以而且应当借鉴《德国税收通则》中的做法,确立税收法律关系的税收债权债务关系属性，作为税收基本法的立法主线贯穿立法始终，在其总则部分，对包括税权在内的基本税法概念加以统一界定，对税权的要件及其具体的内涵作出明确的规定，以作为税收立法、执法的指导。尤其需要注意的是，需要对各级税务机关之间、同级税务机关之间的管辖权予以明确的规定，明确规定在税收征收过程中的证据方式、取得证据的方法等问题[10] ，以解决中央与地方税务机关在实践中的诸多矛盾。这也已经成为国际上比较通行的做法。

　　四、科学定位地方税权，完善《税法通则》的内容与体系

　　中央与地方税权研究是一个很大的课题，涉及事权与财权的准确划分、税收法制建设、税制结构的完善、组织结构的健全和经济状况诸方面的问题。在税法体系方面，进一步完善地方税收体系，建立中央与地方两套税收体系，可以赋予地方一定的税收立法权。中央税和共享税的税收立法权、征收权和管理权完全集中于中央，以保持中央税和共享税管理权限的完整和统一，维护中央的利益，增强宏观调控能力。除此之外，允许地方政府根据各地税源状况拥有开设一些地方性税种的权利，扩大税收规模。只有对地方税拥有充分的管理权和适度的立法权，地方政府才能真正地成为一级财政主体，才能根据本地区财政、经济的需要，开征地方性税种。这样有利于地方因地制宜，保证地方财政收入的稳定增长。可以有效地抑制和杜绝地方擅自越权和乱收费、乱摊派等现象，真正以法律形式规范地方财政收入。

　　（一）优化税制结构

　　优化税制结构是合理划分税权的基础。税制结构是指一个国家依据本国国情和财政上的需要，由若干不同性质和作用的税种组成的有主有次、互相配合、结构严密的税收体系。长期以来，我国的税制结构实行的是以流转税类为主体的模式，1994年税制改革后，这一状况更趋强化，流转税的税收收入占我国全部税收收入的70%以上，1994年—1998年分别为75.76%、74.89%、74.55%、72.69%、74.22%。当然，这与我国当时生产力发展水平比较低下和税收征收管理水平比较落后有关。在生产力发展水平相对低下，税收征收管理水平还不高的情况下，以流转税为主体的税制结构有利于组织税收收入，有利于简化征管，降低征收成本。但随着我国生产力发展水平和税务人员素质的不断提高，税收征收手段的不断现代化，税制结构调整的条件已基本成熟。

　　从我国目前经济政策目标和发展的客观要求以及我国税收征收管理水平看，以流转税和所得税并重的“双主体”模式是比较符合我国实际的。首先，从国外经验看，一国税制结构从流转税为主体模式转向流转税和所得税双主体模式，其经济条件为人均国内生产总值700美元左右。如日本转换时的水平为789美元，美国815美元，英国717美元。2000年9月国家统计局公布的数字表明，我国目前的人均GDP已达849美元，所以，我国税制结构模式的转换已具备了转换的经济条件。其次，我国税务人员的素质较以前有了很大的提高，我国现有80多万的税务大军中，大专以上学历者已占60%以上，本科学历以上人员也超过22%，现在我国对税务人员的培训也形成了大连、扬州、长沙“三地一体”的培训网络和体系，不久的将来，我国税务大军的整体素质将有更大的提高，这为我国税制结构模式的转变提供了有力的人才条件。第三，我国税收征收管理手段不断现代化，截止1998年底，我国税务系统计算设备装备达157004台，计算机管理人员28727人，微机处理纳税户数达16783544户，税收征收管理的装备现代化为我国税制结构的转换提供了技术优势。

共3页: 2