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谈政府信息公开过程中公众参与制度的构建(1)

2015-02-02 01:07

摘要: 公众参与是协商民主理论的实现形式，是现代民主理论与实践的重要内容。政府信息公开的实施，尤其是政府信息公开范围和事项的确定，关系到知情权、隐私权等公民基本权利的保障和公共利益的实现及其相互之间的平衡。政府信息公开过程中引入公众参与制度是保护公民基本权利的需要，也是合理认定公共利益的需要。然而，综观《政府信息公开条例》的规定，我们可以看出，公众参与制度在政府信息公开过程中的缺失。为贯彻参与民主理论和正当法律程序原则的要求，应当在政府信息公开过程中引入公众参与制度。其具体的制度框架应当包括：建立政府信息公开听证会制度；设置独立的政府信息公开审查咨询机构。
 
      2008年5月1日起正式施行的《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《政府信息公开条例》），是第一个全国范围内规范政府信息公开的法律文件。《政府信息公开条例》从宗旨、原则、范围、主体、方式、程序、监督和保障等方面对政府信息公开制度进行了规范。它的出台标志着中国的政府信息公开进入了有法可依的时代，对我国政府信息公开法治的发展具有里程碑式的重要意义。然而，由于人类理性的局限性和社会具体时空的掣肘性，如同任何一部成文法律规范一样，《政府信息公开条例》自身的制度设计仍存在一些缺陷，有赖于理论研究者和实务工作者基于问题意识的共同努力来予以完善。本文就是有关《政府信息公开条例》中制度设计缺陷的一点思考，主要探讨的是《政府信息公开条例》对政府信息公开过程中公众参与制度的规范缺失及其构建。

　　一、公众参与制度的理论起源及其内容简述
　　近现代社会以来，民主成为政治正当性的根本标准，人民主权成为体现政治正当性的根本原则。从理论和实践层面观察，当代主导性的民主理论和实践形式，是自由主义取向的代议制民主理论。这种民主理论倡导通过民众的选举产生公职人员行使权力，并要求将权力的行使严格界定在法治的框架内。与之相对的是直接民主、参与式民主等共和主义取向的民主。这种民主理论，主张对于公共事务应由公民直接参与进行决策，以体现人民直接的统治。[1]代议制民主、间接民主的长期发展历程已经显示出了其局限性。经过长时间的沉寂，当代参与民主理论在二十世纪六七十年代重新崛起，最近的发展就是二十世纪后期“协商民主”的兴起。二十世纪九十年代以来，民主理论明显地走向了协商。现在人们更多地认为，民主的本质是协商，而不是投票、利益聚合，或者自治。[2]参与民主理论的主要内容是，在民主的社会中，公民应通过选举来组织议会，并监督议会的活动，使其活动能够充分体现全体选民的共同意志。由于议会无法对政府实施有效的控制，至少是控制的有效度已有所减弱。因此，在奉行人民主权原则的现代法治国家，基于原有参政方式如选举、罢免、创制和复决等的不足，作为国家权力主体的公民应当有权直接参与国家权力的行使，以表达自己的愿望，维护自身的权益，并防止行政权的滥用。协商民主可以理解成一种治理形式，其中，参与公共协商的公民是平等的、自由的，他们提出各种相关的理由，说服他人，或者转换自身的偏好，最终达成共识，从而在审视各种相关理由的基础上赋予立法和决策以合法性。[3]“在人们对与集体决策相关的内容进行有效协商的能力或机会上，民主都逐渐赢得了合法性。”“在协商者的互动过程中，协商者容易改变他们的判断、偏好或者观点。而互动内容包括说服但不包括压制、控制或者欺骗。”[4]

　　公众参与是协商民主理论的实现形式，是现代民主理论与实践的重要内容。“当然，我们讲发展参与制民主，并不是要以参与制民主去取代代表制民主，并不是要取消人民代表大会制度、议会制度，而回归到古代的直接民主去。我们讲发展参与制民主，是要在进一步健全、完善代表制民主的前提下扩大公民对公务的直接参与，以参与制民主补充代表制民主。”[5]作为一套制度系统的公众参与，不论是在国家宏观的政治生活中，还是在微观的行政过程中，都被理解为健全国家民主制度、提升公共生活民主性和公共性的重要途径。[6]“伴随着‘新公共管理’改革的蓬勃发展和行政民主化浪潮的逐步推进，加强公共行政领域的公众参与已经成为世界性趋势。所谓公众参与，指的是行政主体之外的个人和组织对行政过程产生影响的一系列行为的总和。”[7]公众参与行政的理论基础是人民主权，在人民主权的前提下，公众参与行政是正当的也是必须的；公众参与行政的本质是程序正义，公众参与行政是实现行政从片面追求结果、效率转变为既追求行政的结果又体现过程的民主化；公众参与行政的根本目的是促进、维护和实现行政部门及其公务人员更加合法、合理、合情地为广大人民提供满意的、及时的公共服务与公共产品。[8]
　　二、政府信息公开过程中引入公众参与制度的缘由探析

　　（一）政府信息公开过程中引入公众参与制度是保护公民基本权利的需要
　　政府信息公开的实施，尤其是政府信息公开范围和事项的确定，关系到知情权、隐私权等公民基本权利的保障和公共利益的实现及其相互之间的平衡。为保障公民基本权利不因政府信息公开行为的不当行使所侵犯，为确保政府信息公开行为的公正性和公共利益的正义性，必须用程序正义来保证实质正义的实现，也就是要贯彻正当法律程序的理念。“正当法律程序”起源于英国法上的“自然正义法则”，主要包含两个要素：“任何人不得自断其案”和“两造兼听”。世界主要国家的行政程序立法都确立了正当法律程序原则，如英国的“自然正义法则”，美国的“正当法律程序”等。正当法律程序的基本含义是要求公权力公正、公开行使，使公民免受生命、自由和财产的非法剥夺。一般来讲，正当法律程序对于行政关系双方主要包括以下四个方面的内容：受告知权；听证权；公正作为义务；说明理由义务。政府在拒绝公民信息公开的申请时，应当严格遵循正当法律程序，不得滥用自由裁量权。为政府机关设置程序性义务，间接地为民众设置程序性权利，确保政府信息公开制度沿着法制的轨道进行。这样既可以保证政府行政权力的合法行使，又可以有效地防止政府行政权力对民众权利的侵害，防止政府信息公开流于形式而陷入人治的误区。可以说，没有程序正义就没有实质正义。任何肆意扩大或缩小政府信息公开内容、程度、范围的行政行为，都是对社会整体利益和行政相对人具体利益的一种侵害。[9]政府信息公开过程中引入公众参与制度是防治行政恣意的有效方法，是保护公民基本权利的需要。

　　（二）政府信息公开过程中引入公众参与制度是合理认定公共利益的需要
　　维护并实现“公共利益”，是现代政府公共管理的重要职能，也是政府活动正当性的来源。如果说个体利益的表达与个体分别据有的独特的分立的知识有关，那么，公共利益之可能则需要集结、全面掌握个体据有的分立的知识。根据肯尼思·阿罗(KennethArrow)在《社会选择：个性与多准则》中的概括，人类发明的集结个体利益的途径有四种：(1)传统型：社会决策由那些在任意特定环境下都能作出决定的、包罗万象的传统规则如宗教法规来确定；(2)独裁型：社会决策由单个人或者小团体来作出；(3)投票表决；(4)“市场”机制。在近现代社会中，传统型和独裁型两种决策规则已经逐渐

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