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关于中国行政听证制度(1)(2)

2015-02-07 03:04 劳动教养的听证问题，是限制人身自由的行政行为中应该进行听证的又一个较大的现实问题。因为劳动教养限制人身自由的时间可长达三年，达到了一些刑事犯罪的法定最高刑期，而其决定方式的现状却是：不经司法审判，以人民政府的单方面行政行为方式作出决定。其处罚程序对作出决定的证据没有什么法定要求，不存在当事人质证、申辩的权利，决定的作出仅仅是政府的单方审查。我国劳动教养规定中存在的问题，在国际上有一定的舆论臧否，是国际上一些敌对势力攻击我国人权状况的一个重要方面，也是我国听证制度适用范围应当拓展的一个领域，当予重视。
从理论上讲，对劳动教养应分为两个角度来考虑：其一，从宪法角度。政府根据宪法第100条授予的人民代表大会的权限，制定了劳动教养制度，本质上不与宪法第37条抵触。宪法第37条规定了公民的人身自由不受侵犯，但并没有规定人民政府可以例外。因此，劳动教养对人身自由限制的程度应区别于犯罪份子，限制时间应修改为刑事犯罪最低惩罚限度（管制之3个月）以下，执行地点也应参照管制方式执行。否则，若因时间短而达不到教养之目的，则应考虑对宪法进行修改，使政府行为不再与宪法之规定发生矛盾。其二，从保护当事人权力的角度。应充分保护当事人申辩、质证等权利，其最有效的方式就是听证，应该在此领域建立听证程序，而且应采用事前听证的听证方式。
基于上述情况，我国行政处罚法中的听证制度所适用的范围应当扩大，尤其在限制人身自由的方面应当建立听证制度。

2、 抽象行政行为领域存在的问题与解决
行政听证制度听证范围狭窄的问题，同样存在于价格领域、税费征管领域、城建管理领域、环境管理领域等等，这些领域目前均无明文立法。这些领域多为抽象行政行为涉及到不特定“行政相对人”的领域，所以，此类行政行为发生错误时，将导致较大范围的行政相对人与政府的矛盾，甚至产生对立，使群众对政府的行政行为缺乏认同感。比如，城市拆迁、征地补偿等，既出现过政府行政强迫拆迁、致使部分群众流离失所的情况，也出现过少数群众暴力抗法的事件。因与政府发生矛盾而导致群众上访的问题，更是各级政府感到头疼的问题。 （科教论文网 lw.NsEac.com编辑整理）
针对这些情况，听证，能够在行政行为作出以前或者之后建立一个沟通的渠道，增加人民群众对行政法律法规的认同感，而这种认同感，是法制的灵魂。正因如此，应在上述领域推动立法进程、并对现有法律的某些条文进行必要的修改，增加听证程序，目前可在上述领域先行尝试听证，即：按照抽象行政行为的听证方式，公告或邀请人民群众代表、相应的专家学者等，在特定的时间、地点，进行座谈式公开听证。比如，北京市政府今年调整市区用水用电价格时，就进行了公开听证。这种方式虽然还没有法律规定，但可以为以后的立法积累实践经验，所以，解决问题的方法就是大胆尝试，推动立法，最终，在我国建立涵盖所有行政领域的“行政程序法”。
3、 我国行政许可法的进步及当前仍需推动的工作
2004年7月实施的行政许可法，是我国听证制度立法的又一重大进步，它第一次以立法的形式，在抽象行政行为领域确立听证程序（第46条的“主动听证” ），这一立法明确了在解决涉及社会公共利益的重大事项上，行政机关都要举行听证的规定。具体地说，当前还应该在环境保护、城市建设、征地拆迁等方面推动听证工作。行政机关在作出涉及这些方面的行政许可时，不能只考虑申请人是否符合条件，还应该了解这些许可实施后，可能对他人的生活、生存、生产等产生的影响。而第47条的被动听证，要求只要是在行政许可决定涉及申请人与他人有重大利益关系的，行政机关就要告知申请人：利害关系人有听证的权利。比如在一些有数量限制的行政许可中，申请人的要求量超过了许可批复的最高数量，而有些许可事项又不能采用招标、拍卖的方式处理，这就可能使一些申请人得不到批准，这些申请人就有要求举行听证会的权利。行政许可的审查人员应当给予未被批准的申请人说明不予批准的理由；该申请人还可据理申明自己应该被批准的理由。又比如：城市规划部门欲批准某房地产开发商建造楼房，该楼房的建造，可能对周围居民的采光、交通、环境等产生影响，规划部门在作出许可决定前应告知有关居民，他们有听证的权利，等等。这些方面，急需依法开展听证工作，缓和并最终解决公民生活中的实际问题与矛盾。

四， 我国行政听证制度主体方面存在的问题与解决
“听证主体”，通常指有权参加听证程序、享有相应权力并承担相应义务的听证程序参加人。我国的行政许可法已经开始将听证程序扩大到抽象行政行为领域，而该领域的适用范围也将进一步扩大，如此，听证制度中主体方面的体制问题必须解决，否则，势必阻滞甚至阻碍听证制度的发展。
1， 听证组织机关“自弹自唱”的问题
该问题所要解决的是“信任危机”问题，也就是我国应选择何种听证组织机关模式的问题。当前的现状是：负责调查的行政机构、负责听证的行政机构、作出行政行为的行政机构，三者是同一行政机关，几乎是同一班工作人员，作完几乎所有的工作，此即“自弹自唱”。这使得行政行为的相对人对行政机关产生不信任感，认为听证程序不过是“装门面”、“走过场”。信任危机带来的后果是严重的，人民群众会因此而丧失在抽象行政行为领域参与的积极性，在其他行政行为方面也同样会丧失信任与认同，有可能走向对立、甚至对抗。事实证明，任何一个国家、一个政府，其不安定的内在因素的起因往往都是从信任危机开始的。
为了解决上述问题，建立相对独立、专司裁决的听证机构，实属必要。即：应实行“职能分离原则”，主持听证与作出裁决的机构或人员，不能是同一机构、同一人员。只有如此，才能体现公正原则，也有利于提高效率和完善监督职能。针对现行的听证是行政机关自行听证的状况，建议从行政机关内部建立听证、裁决分离制度，并逐渐过渡到建立独立的听证机构。
2， 听证主持人的地位模糊的问题
听证主持人在听证程序中具有重要的法律地位，是组织整个听证过程的核心人物。但在我国现行的法律中均规定，听证主持人由行政机关指定产生，这样规定，就等于行政机关单方面随自己意愿指定本机关工作人员作“法官”，虽然规定了“必须是非本案调查人员或审查人员”，但其地位模糊不清，存在受谁领导和最终谁说了算的问题。正因为主持人的地位模糊，致使有利害关系情况下的回避制度与规定，形同虚设，这也等于让“太岁”手下的人，到“太岁”头上去动土，还得让旁观者相信：“这不是演戏”。一旦旁观者提出质疑，岂非尴尬？ （科教范文网http://fw.ΝsΕΑc.com编辑）
因此，听证主持人必须有独立的法律地位。如果不能处于独立地位，势必难以客观、公正地评判是非，使听证流于形式，成为“骗人”的美丽“门面”。正因如此，前面所讲的建立独立听证机构，与此问题紧密相关，务必妥善解决。同时，独立的听证主持人也应当具备相应的（经过考核的）资格，即：应具备专业的法律知识、行政管理经验等素质条件；结合我国国情，从发展趋势来看，还应该实行听证主持人全国统一考核制度。
听证主持人地位模糊造成的另一个结果是，听证主持人的职责权限不明确。我国法律对听证主持人的职责权限未作明确规定，为了防止听证走过场，以后在立法中应明确规定，主持人在听证结束后，有制作听证结论报告、对该案作出合理裁决提出建议、甚至和解的权利。
五， 我国行政听证制度中的听证效力问题
听证的效力问题是听证制度中一个非常重要的问题，也是个极富挑战性的问题。其中，既存在体制上的因素、又存在听证本身所得到的“笔录”之效力问题。
从体制因素上看，我国行政处罚法体系中，将听证程序作为三种程序中的一种单列出来，区别于简易程序和一般程序，从而使一部分行政处罚可以听证，另一部分行政处罚没有听证权，这种体制上的倾斜，在我国行政处罚的行政行为实践里，产生了一些不规范的现象，比如：较大数额罚款的听证问题。治安处罚的听证规定界限是2000元以上，可是在执行中，
某些公安执法人员作出处罚时只罚1900；其他行政行为也有类似，如：按规定5000元以上罚款需要听证时，就只罚4900元。就在这模棱两可的“恰恰” 达不到、而又最接近听证标准的界限以内做文章，目的是尽可能不举行听证就作出处罚。 （科教范文网http://fw.ΝsΕΑc.com编辑）
应当指出，听证程序，并不是独立于一般程序之外的程序，而是行政处罚一般程序之中的一个特别程序，是包含在一般程序之内的。所以，鉴于此因，我国行政处罚法很有修改的必要，使听证成为一般性程序，使听证的效力趋于扎实、并贴近实际的需要，以消除“盲点”。
“笔录”的效力问题，又涉及到多个方面：
1、 听证笔录在行政诉讼中的法律效力
在实践中，法院一般对听证笔录本身的证据效力予以认可，认为只要听证参加人对笔录核实无误并签字盖章，就具备了证据要素。但恰恰就是这种观念，存在一个潜在的问题。因为听证本身是独立的行政程序，而不是行政调查的延续。行政诉讼是对行政行为是否合法进行审查，一般包括程序性审查和实体性审查（含事实证据审查与法律适用审查）。听证，是程序性审查的范畴，而非实体性审查之内容。故，对听证笔录所反映的证据，不宜直接采用。根据司法独立原则，听证笔录中所反映的证据，目前难以在行政诉讼中被直接使用，法院在实践中的此种作法应予纠正。
2、 听证笔录在行政处罚决定中的效力
我国行政处罚法对听证笔录的效力未作明确规定，因为在实践中，行政相对人在陈述阶段如果放弃听证，可导致无笔录情况的出现。另外，在听证会之后，行政机关经补充所得到的证据，不能认为是无效的，也应作为行政处罚决定的依据；但听证笔录效力不明，仍是一个问题。
作为一个解决问题的方法，听证笔录应该只能作为行政机关作出处罚决定的依据之一，其内容的客观性、真实性，决定其效力，即：内容决定效力。
3、 听证笔录在行政许可中的效力问题
根据我国行政许可法第48条2款规定，“行政机关应当根据听证笔录，作出行政许可决定”。这一规定，事实上已经引进了西方国家的“决定基于记录”原则，正因为如此，行政许可法第72条又规定，对依法应当听证而不举行听证的，无论任何情况，行政机关都应当承担法律责任。因为，这已经不仅仅是行政机关在处理“申请行政许可”的事了，而是属于行政机关应该听证而不听证的行为已经损害了法律秩序和公共利益的“违法行为”了，所以，它应该承担法律责任，这是我国听证制度的一个重大进步。
听证制度的效果，很大程度上取决于听证笔录的效力认定，听证笔录效力的重要性毋庸置疑。但上述规定仍有瑕疵：因我国听证制度引进时间较短，对笔录应如何认定还不够规范，仅仅将笔录作为行政机关作出决定的依据，这样，赋予行政机关的自由裁量权限过大，可能导致听证流于形式，甚或造成功亏一篑的后果，据此，确有制订实施细则的必要，以对笔录的制作、认定加以规范，增加透明度和可操作性。

六， 结 语
听证制度，是一个国家行政程序现代化、民主化的重要标志，2004年7月，我国行政许可法实施，其对听证程序的规定，使我国在行政听证制度的法制建设上又上了一个新台阶。而我国也开始在其他许多领域展开听证的探索与实践活动。我国比起西方国家来，虽然在某些方面尚有不足之处，但展望未来，我国的听证制度必会更加完善，适用范围也将更加扩大，违反程序的救济制度也将更加健全，并将拥有一支高素质的听证主持人队伍，这一切定会实现。
中国在发展，研究在继续，愿中国的行政听证制度，早日步入先进国家行列！
 

参考文献资料：
1、《听证程序理论与实务》杨惠基主编 上海人民出版社97年版
2、《比较行改程序法》应松年主编 中国法制出版社99年版
3、《行政程序法比较研究》章剑生著 杭州大学出版社97年版
4、《中国行政许可法及释解》乔晓阳主编 中国致公出版社2003年版
5、《论听证程序的适用范围》马怀德著 《中外法学》98年第2期
6、《论听证基本原则》马怀德著 《政法论坛》98年第2期
7、《中华人民共和国宪法》
8、《圣经》（合和本普及版）

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