论居民委员会自治管理权的界限(1)(2)
2015-12-04 01:17
导读：在事例2中，居委会主任召集的居民会议以绝对多数票通过了允许继续打麻将的决定，这种民主是以侵害他人环境权和休息权为代价的；这是一种滥用居民
在事例2中，居委会主任召集的居民会议以绝对多数票通过了允许继续打麻将的决定，这种民主是以侵害他人环境权和休息权为代价的；这是一种滥用居民多数民主表决权的行为，必须受到制约。
现实中，一些居民会议以民主名义作出损害少数人利益的决定，这证明了不受制约的多数人规则是非常危险的；居委会行使自治管理权时，不能片面强调维护多数人的利益而侵害少数人的宪法法律权利，其权力须受宪法法律限制约束。
（三）居委会违反宪法和有关公约
事例3、4涉及到居委会在行使自治管理权时，对入住本居民区的外地人采取的行为是否合宪合法的问题。显然，上述居委会的行为存在严重的合法性缺陷。
1.在事例3中，居委会发布的《通知》歧视在此租住的东北人，违反了宪法和我国签署或批准的国际人权公约，侵犯了他们的平等权。
宪法第33条规定，中国公民在法律面前一律平等。任何公民享有宪法和法律规定的权利，同时必须履行宪法和法律规定的义务。
我国签署的《公民权利和政治权利国际公约》第2条规定，本公约每一缔约国承担尊重和保证在其领土内和受其管辖的一切个人享有本公约所承认的权利，不分种族、肤色、性别、语言、宗教、政治或其他见解、国籍或社会出身、财产、出生或其他身份等任何区别。第26条，所有的人在法律面前平等，并有权受法律的平等保护，无所歧视。在这方面，法律应禁止任何歧视并保证所有的人得到平等的和有效的保护，以免受基于种族、肤色、性别、语言、宗教、政治或其他见解、国籍或社会出身、财产，出生或其他身份等任何理由的限制。我国虽然没有最后批准这一公约，但不得歧视是世界各国都遵循的准则；我国最高权力机关正在加紧研究这一公约的批准问题。我国批准的《经济、社会和文化权利国际公约》第2条第2款规定，本公约缔约各国承担保证，本公约所宣布的权利应予普遍行使，而不得有例如种族、肤色、性别、语言、宗教、政治或其他见解、国籍或社会出身、财产、出生或其他身份等任何区分。如果政府不能有效地制止歧视行为，就没有履行宪法和国际人权公约的职责和义务。
（转载自http://zw.nseac.coM科教作文网） 随着我国城乡二元结构的打破和对外开放的发展，不少居民区有许多外地进城打工长期入住的人，上海等地有不少外国人居住在居民社区，⑨这些社区的自治管理更要强调平等和不得歧视。
2.在事例4中，居委会的《通知》违反了《公民权利和政治权利国际公约》有关紧急状态的规定。该《公约》第4条第1款规定，在社会紧急状态威胁到国家的生命并经正式宣布时，本公约缔约国得采取措施克减其在本公约下所承担的义务，但克减的程度以紧急情势所严格需要者为限，此等措施并不得与它根据国际法所负有的其他义务相矛盾，且不得包含纯粹基于种族、肤色、性别、语言、宗教或社会出身的理由和歧视。这表明，在出现紧急状态时，可以限制公民的宪法权利，但是不得实行歧视。
在事例4中，居委会驱逐外地人的《通知》就是在非典紧急状态条件下，根据地方政府要求而实施的歧视措施。
当然，应当指出，如果针对上述事例3和4中的情形确有必要采取行政措施，只能由有关行政机关依法作出，不能由居委会越权作出。
上述分析表明，居民自治权行使中越权现象突出。居委会有时行使了国家权力，有时滥用了多数民主表决权，有时候随意实施歧视性行为。
四、采取有效措施保障居委会正确合法行使自治管理权
为了推动居委会合法正确地行使自治管理权，建议采取以下措施。
（一）准确把握居民自治权的界限具有重要意义
它是正确处理政府管理权和居民自治权之间关系的理论基础，也是维护宪法法律尊严的重要措施；把握居民自治权的界限，有利于促进居民自治水平的提高。
（二）完善宪法，修改补充法律
1.完善宪法
在宪法第111条后增加第3款规定，居民代表大会和居民委员会行使自治权必须符合宪法、我国加入的国际人权公约和法律的规定，遵循民主、法治和人权原则的要求。第4款强调，居民委员会只能在法定权限内行使自治权。 （科教范文网http://fw.NSEAC.com编辑发布）
2.修改补充《居委会组织法》
（1）增加规定居民委员会行使自治权必须遵循的原则。其一，不得越权行使自治权的原则。规定各级人民政府和其派出机关和机构不得随意将行政管理权交由居委会承担，居委会也不得违法行使国家权力。其二，居委会行使内部自治管理权时必须遵循平等原则、不得实施歧视行为。其三，居委会组织召开居民会议，决定重大事项时，必须遵循正当程序的原则。其四，在维护多数人利益时，要兼顾少数人的利益；正确处理国家利益、集体利益和个人利益之间的关系。
（2）对居委会工作人员的任职资格提出法制等方面的要求，提高居委会组成人员的文化素质，特别是法律素质。在事例2中，居委会主任的法治素质极其低下，是导致矛盾激化的重要原因。该主任在一开始就没有按照《居委会组织法》的要求去“调解民间纠纷”，“协助维护社会治安”，而是“置之不理”，反而嘲弄受害人“要清静就住别墅去”。可见，低素质居委会班子影响居民自治的健康发展，提高居委会成员素质应当尽快提上议事日程。
（3）在第15条第2款增加“国际公约”，即将“居民公约的内容不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触。”修改为：“居民公约的内容不得与宪法、我国加入的国际公约、法律、法规和国家政策相抵触。”“国家政策不得违反宪法法律的规定。”
（4）借鉴《村民委员会组织法》第28条规定增加保障实施条款。规定为：地方各级人民代表大会和县级以上地方各级人民代表大会常务委员会在本行政区域内保证本法的实施，保障居民依法行使自治权利。
（5）增加法律责任条文，加大对居委会侵权行为的惩罚力度，加强对受害者权利的救济。实践证明，司法机关可以在解决居民自治案件中发挥重大作用。通过司法审判，使模糊的自治权限明晰化；促使政府认清自己的职权和职责；促使居委会适当从行政领域收缩，推动居民自治组织依法办事。
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（6）增加行政诉讼制度，遏制居委会自治权的行政化。
《居委会组织法》第20条，市、市辖区的人民政府有关部门，需要居民委员会或者它的下属委员会协助进行的工作，应当经市、市辖区的人民政府或者它的派出机关同意并统一安排。市、市辖区的人民政府的有关部门，可以对居民委员会有关的下属委员会进行业务指导。但在实践中，指导行为往往演变为强行命令和摊派等，为此有必要增设行政诉讼以解决纠纷。
第17条规定，居民委员会的工作经费和来源，居民委员会成员的生活补贴费的范围、标准和来源，由不设区的市、市辖区的人民政府或者上级人民政府规定并拨付；经居民会议同意，可以从居民委员会的经济收入中给予适当补助。为使该条得以实现，增加规定：居民委员会对政府没有依法履行职责的，可以依法提起行政诉讼。
（三）建立违宪司法审查制度
为了防止居委会自治蜕变为极端民主，有必要建立违宪司法审查制度。“司法审查的争论实质上体现了在民主体制下，实行大众民主和保护少数权利、防止多数专制之间的根本冲突。马伯里案所包含的宪政主义原理的要旨即在于反对议会多数的专制。”⑩这一道理也应当适用于居委会自治权。
具体到《居委会组织法》，可对以下几种行为设置违宪司法审查救济。
（1）选举。第8条规定了居民委员会主任、副主任和委员的选举。对哪些居民或代表有权参加选举的决定上、对有选举权和被选举权的资格审查等都有可能出现争端，需要进行审查。
（2）第10条规定召开居民会议。召集会议时如何选举代表，代表产生的程序是否具有正当性、代表性需要接受审查。
（3）第11条规定，居民委员会作出决定，坚持少数服从多数原则。这个原则在实践运作中可能违反宪政甚至民主的原则，需要接受违宪司法审查。
（科教作文网http://zw.ΝsΕAc.Com编辑整理） （4）第10条规定，居民会议有权撤换和补选居民委员会成员。对该规定运行过程是否符合宪政原则需要进行审查。
（5）第15条规定，“居民公约由居民会议讨论制定，报不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关备案，由居民委员会监督执行。居民应当遵守居民会议的决议和居民公约。”“居民公约的内容不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触。”据第2款规定，有必要建立违宪司法审查制度对居民公约和居民自治章程进行审查，在将来还应当将我国批准的国际公约作为审查的依据。
（6）《居委会组织法》第22条授权省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会可以根据本法制定实施办法。为此，有必要建立违宪司法审查制度对这些法规是否违法违宪进行审查。此外，还要在理顺自治权界限的前提下，清理地方出台的各种文件，将那些强加给居委会的各种超越自治权职责范围的事务加以清理，还居民自治权本来的面目。
目前在我国建立违宪司法审查制度还有难度，笔者建议，在建立这项制度之前，最高人民法院通过司法解释的方法，将居民自治权中的越权侵权行为纳入行政诉讼审查范围。
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注释：
① 梁发芾：《居委会主任有权半夜揪“二奶”吗》，《中国青年报》2003年6月13日。
②《首例麻将官司引起国人关注》
③ 郭道晖：《宪法的社会性和大众化》，《政治与法律》2003年第2期。
④《进退两难，北京芍药居小区勒令外地人3日内离京》，《京华时报》2003年4月27日。
⑤ 居民自治组织所从事的活动，有的属于私权性质，如居民委员会订立合同的行为。这种活动不属于本文所要讨论的范围。对此类民事活动和造成的侵权后果，可以按照一般的民事法律和民事诉讼方法解决即可。本文侧重于管理性质的自治权，它应当纳入公权力范围。
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⑥［古希腊］亚里士多德著，吴寿彭译：《
政治学》，商务印书馆1997年版，第191页。
⑦［英］弗里德里希•奥古斯特•哈耶克著，王明毅、冯兴元等译：《通往奴役之路》，中国社会科学出版社1997年版，第72页。
⑧ 奥特弗利德•赫费著，庞学铨和李张林译：《政治的正义性》，上海译文出版社1998年版，第398页。
⑨ 据报道：一名新加坡人和一名澳大利亚人成为最先入选上海一家居委会的外国人。外国人入选中国城市居委会，上海市首开先河。
⑩ 张千帆著：《西方宪政体系》（上册），
中国政法大学出版社2000年版，第49～50页
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