公共基础设施收费权的法律定性(1)(2)

　　2. 行政许可产生的权利。公共基础设施的收费应依法经行政主管部门审批，权利在产生、内容与转让等问题上所受的行政管制，强化了该权利的行政性色彩。但是，以公路收费权为例，一方面，公路收费权并非行政许可产生的权利，而应为行政特许创设的权利。行政许可与行政特许是两种不同的制度。简单地说，行政许可赋予申请人得从事特定管制行业的资格，不直接创设权利，所解决的只是市场准入资格问题；行政特许则直接产生相对方对公共基础设施的排他性或者非排他性经营权。(15) 故而正确的说法应为，经行政许可得设立公路经营企业，经行政特许而取得公路经营权。另一方面，公共基础设施的国有制与公益性固然决定了相应权利摆脱不了行政管理，但是如同在国有制基础上衍生的各种自然资源开发利用权(矿业权、取水权、放牧权、渔业权等)一样，不能据此断然否定其上设立的收费权的私权性。

　　3. 债权。有论者以其无非是所有权的收益权能之体现为由，认为基础设施收费权应属债权。(16) 此论存在的问题是：(1)没有注意到各种收费权在排他性上的区别，(17) 失之以偏概全。对于各种非排他性的公共基础设施经营权，可能存在网络经营商与相关服务或产品提供商的分立格局，(18) 各方对基础设施的权利义务关系并不相同；对于排他性的私营收费权，亦不宜以所有权的收益权能加以解释。(2)没有注意到公营与私营收费权主体之间的前述差别。可以认为公营收费权人不过作为国家的代表，行使基础设施所有权的收益权能；其依法主动放弃收费权的，亦不过还利于民而已。而私营收费权人与基础设施所有权人之间的关系未必就是债权关系。(3)从法律逻辑上讲，他物权概为所有权权能的独立化。此论隐含的另一否决其物权性的理由可能是，该权利未获得独立地位，未被列入法定的“物权目录”。其未尽妥当之处，详容后述。

　　另一种持论者显然着眼于收费权人与设施使用人之间的关系，以“公路收费本质上为合同行为”为由，主张其为普通债权，进而收费权质押为普通债权质押。(19) 此论与《公路法》等有关规范所持前提不一致，而与前述2000年《农网电费收益权质押办法》与2002年《学生公寓资金问题意见》的有关规定一致。问题在于，即使从其所持立场出发，公路收费权亦应属于未来债权，而非普通债权。因为在质权设定之时，公路可能根本尚未建成，收费权人只有一纸经审批的收费文件；或者收费权赖以发生的车辆通行行为尚未发生。依《农网电费收益权质押办法》第3条第2项的规定，地方电力企业也可作为出质人。电力企业应不享有对电网的排他性经营权或者支配权，其用以出质的客体实际上是未来可以获得的电费收益，性质上也属于未来债权。因而，对于拥有某些公共基础设施的非排他性使用权的经营企业来说，未来债权说应基本上能解释其所拥有的“收费权”的本质。

    4. 无形资产。1996年《公路经营权有偿转让管理办法》第5条规定：“公路经营权是依托在公路实物资产上的无形资产。”根据我国会计准则，(20) 会计界多认为公路收费权应属于无形资产中的一种特许权形式。异议者认为，土地使用权、路桥收费权等用益物权具有固定资产与无形资产的双重属性，按照无形资产对待公路收费权，会使相应的会计处理面临初始计量、折旧与摊销以及后续支出方面的核算障碍，因而应建立独立的用益物权会计准则。(21) 正如土地公有制决定了我国会计准则将土地使用权作为无形资产对待的中国特色，(22) 将公路收费权作为无形资产应该也反映了基础设施“公有私用”的中国体制，(23) 其所隐含的前提应当是，在收费权人与所有权人之间关系的层面上界定收费权。当然，基于法律规范与会计准则的不同目的，会计上对收费权的定性与归属认定不能决定其法律定性与权属。

　　5. 不动产收益权。《担保法解释》第97条规定了“公路桥梁、公路隧道或者公路渡口等不动产收益权”，其立论前提似应解读为对收费权人与所有权人之间关系的界定。但从字面理解“不动产收益权”的用语，最直观的解读似乎应该是所有权的收益权能。物权法草案(24) 第244条第6项将公路与电网等两种公共基础设施收费权单列为权利质权客体，(25) 显然缘于基础设施融资政策放开、实践发展与推动以及现行司法解释的规定。但是，该条的立法意旨仅在于放开收费权作为权利质权的客体，无意将其拔擢到物权之列；从物权法本身的体系来看，仅有片言只语，既未明确权利的具体内容与效力等，也未将其列入用益物权编，应无法确认收费权的用益物权属性。

　　　　　　四、收费权的法律定性

　　　　(一)定性的意义

　　如前所述，对于公共基础设施建设经营企业来说，各种经济与法律上的约束条件决定了现行法律体系中唯一可行的制度选择就是收费权质押。然而，相关制度的不完善以及理论上对收费权属性的认识不明确，导致实践中收费权质押交易的法律效力残缺，无法有效地保障投资者的优先受偿权。因而亟需在理论上明确收费权的法律属性，以消除相关交易的法律风险，推动收费权担保制度的完善。

　　　　(二)定性的分析

　　就两种层面上的收费权关系来说，定性的难点应为收费权人与所有权人之间的收费权关系。现有的政策与规范就此所设定或者隐含的前提并不一致，有的着眼于收费权人与所有权人之间的关系，有的则着眼于收费权人与设施使用人之间的关系。(26) 故只要分清所讨论的关系层面，应不必强求一元的定性结论。

　　法律上的定性分析既应考虑权利属性，也应考虑有关的政策因素。兹主要以公路收费权为例展开：

　　1. 权利属性

　　(1)独立主体与利益。收费权的行政性色彩诚然突出，但是收费权主体为公路经营企业等公共基础设施经营企业，一般是依法成立的独立承受权利义务与风险的项目法人，其属意于公共基础设施的经济利益，显然有别于政府所关注的公共利益。

　　(2)价值基础。公路收费权的价值体现为在收费期内可得的车辆通行费现金流。在此价值基础上，在强劲的投资需求面前，收费权甚至可能在没有健全法律制度支持的风险情况下，作为独立于公路本身的财产用于交易。为此，应完善有关收费权流转的法律制度，以降低交易成本。

　　(3)排他性权利。公路收费权人通过经审批的转让收费权合同(《公路法》第65条第1款)，或者直接经审批(《公路法》第60条第3款)(27) 而取得在一定期限内对通行车辆的排他性收费权。如果某些公共基础设施存在网络经营商与相关服务或者产品提供商的分立格局，网络经营商(如电网经营企业)往往享有对基础设施的排他性经营权，相关服务或者产品的提供商(如电力经营企业)对相应设施的使用权则可能是非排他性的。至少排他性的收费权应容易满足物权的支配性与对世性等基本特征。 （转载自科教范文网http://fw.nseac.com）
　(4)对第三人的独立请求权。因工程建设占用、挖掘公路或者使公路改线的(《公路法》第44条第2款)，因跨越、穿越公路修建桥梁、渡槽或者架设、埋设管线等设施，对公路造成损坏的(该法第45条)，特种机具行使造成公路损坏的(该法第48条)，或者超过公路限载、限行标准行驶的(该法第50条)，行为人除应修复、改建公路、采取适当措施、给予公路所有权人经济补偿外，还应补偿公路经营企业的损失(该法第67条)。据此，虽然两权的客体都是公路，但是针对公路实施的损害行为对两种权利人造成的损失是不同的。行为人通过承担修复、改建公路等责任即可弥补所有权人的损失，但是并不能弥补因影响车辆通行而造成收费权人减收车辆通行费的损失。因而《公路法》的规定应理解为，收费权人既不必依托于所有权人，也不必仅得基于占有，方可使行为人承担责任。其可以直接依据收费权向第三人请求损害赔偿。这实际上认可了公路收费权人对第三人的独立请求权，从而使该权利的物权色彩更加明显。退一步讲，即使收费权债权说属于公论，仅此一点至少可以说明，公路收费权仍顽强地“显露了物权的个别特性”。(28) 而在债权说并非公论的情况下，以此独立请求权为据，再辅之以下文所述的政策因素，主张其为特别法上的物权应更容易成立。

　　2. 政策因素

　　(1)立法政策。如前所述，大力发展公共基础设施建设是多年来国民经济与社会发展规划的重中之重。在相应的投融资体制改革过程中，要有效地运用市场机制鼓励社会力量与资金的参与，必须保障参与者的合法权益，即取得合理投资回报的权利。公共基础设施收费权制度以国家让渡特定期限的收费权的方式，唤起社会力量参与的积极性，“换取”大量公共基础设施的所有权，是国家、公众、投资人“三赢”，以及经济效益与社会效益共进的有效方案。公共基础设施经营往往具有投资巨大、收回投资期长、养护与管理等后续支出费用大等特点，再加上该领域的政府主导体制等因素加大了经营企业的市场与政策风险，因而有必要通过物权化的制度安排强化收费权的法律效力与权利效能，以保障经营企业的合法权益，保护对该产业的投资信心，最终促进社会经济的发展。(29)

　　(2)司法政策。如前所述，公营收费权人的收费权不过是公共基础设施所有权的收益权能之体现；而从理论上说，私营收费权人的收费权在制度选择上也有物权与债权两种方案。从前文对《担保法解释》第97条与物权法草案第244条第6项的解读来看，也难以得出收费权已修成物权正果的结论。即使在这种不利的情况下，仍有两种司法政策的解读进路，可以促成公共基础设施收费权的物权定位：

　　一是，我们应该考虑到近年来民事司法解释在坚持务实基调的同时，也在逐渐强化学理性的变迁背景。因而未尝不可以推论，“不动产收益权”用语的选择可能并非草率之举，背后体现的司法政策或许正是对此类公共基础设施收费权物权性的某种程度的认可。惟因该解释所列桥梁、隧道、渡口等三项均为公路设施，所以与上述立法政策因素结合，从特别法即《公路法》上的物权角度入手，更容易将公路收费权认定为物权。

　　二是，从梳理前述各种有关公共基础设施收费权的政策、规章与规范性文件的情况来看，虽然“政令多出，法律滞后”的局面很大程度上降低了对司法确认的可期待性，但是考虑到公共基础设施建设领域的政府主导体制，国有商业银行(主要的收费权质权人)在信贷市场的主导地位，根据这些政令足以形成可观的交易实践，各国有商业银行均制定相关交易的业务操作规程即足以佐证。在此基础上，根据有关政令确定的收费权与收费权质押制度框架，并参照收费权交易主体订立的交易文件，应能够在“物权法定原则缓和”的理论支持下，赋予收费权以习惯上的物权地位，(30) 并认可收费权质押。 （转载自http://zw.NSEAC.com科教作文网）
综上所述，收费权的法律性质并非一元性的，应区别而论：

　　1. 私营主体享有的排他性的公共基础设施收费权应定性为物权。在物权体系中，应视各种类型公共基础设施规范体系的完善情况，分别认定为特别法上规定的用益物权，如公路收费权，或者习惯上的物权，如农村电网经营企业的电费收益权等。

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