完善人民代表选举产生机制的若干思考（上）(

摘要：人民代表是代表机关的主体，代表的产生是人大制度的逻辑起点，因而代表的选举产生机制构成人大制度的前提和基础，完善人大制度首先应当关注代表选举产生机制的完善。我国人大代表的选举产生机制存在着若干相互联系、相互影响的缺陷，表现在：不具有中立色彩的选举组织对候选人的确定及选举过程的不适当的操控；宪法和选举法长期将直接选举的层面长期停留在较底层次，没有随着国家政治经济文化水平的提高和人民群众民主政治意识的觉醒而相应提高；选举主体的选举意识普遍淡薄、知情权缺位及被动式选举行为；被选举主体的利益和动机的错位、不纯现象与代表的政治职务严重不符。针对这些问题，文章提出了完善代表选举产生机制的路径选择：一是完善现行代表的选举程序，包括改进和健全现行代表候选人的提名程序、增强选举的竞争性和公开性、适当推行与扩大界别选举制、改革代表名额分配办法、区分选举权和被选举权等环节。二是适时扩大直接选举的层面，直至最终实现全国人大代表的直接选举。

关键词：人民代表；选举产生机制；直接选举

今年是我国人民代表大会制度（以下简称人大制度）创立发展的五十周年。自1954年9月第一届全国人民代表大会第一次会议正式召开至今年已经整整半个世纪。五十年来，人大制度发挥了巨大的优越性。但政治实践表明，人大制度并不是一经建立，就现实地、自然而然地、充分地发挥出内在的优越性。由于它是新型的代议制度和具有原创性的、中国特色的根本政治制度，与西方成熟的政权组织形式相比，毕竟历史较短。人大制度发展的五十年也是艰难曲折的五十年，它真正步入正常发展、充分发挥作用、扎实推进民主法制建设也只是党的十一届三中全会以后的事，迄今不过20来年。由于我国正处于社会主义初级阶段，建设高度的社会主义民主政治的任务还远未完成，受落后的政治、经济、文化等条件的制约，人大制度运行的外部环境、社会政治基础还不十分理想，内在的具体制度、运行程序和工作方式还存在缺陷，人大工作还存在一些深层次的困难和问题，这些都在一定程度上阻碍了人大制度的功能发挥，在一定程度上消解了人大制度理论上的优越性，导致了原则与实际的乖离、理想与现实的反差。所以人大制度面临着不断发展完善的任务，党的十六大政治报告指出：“坚持和完善人民代表大会制度，保证人民代表大会及其常委会依法履行职能，保证立法和决策更好地体现人民的意志。” 完善人大制度，需要系统地、全面地从代表的产生、代表职权运作的条件、代表大会的组织机构、代表执行职务的程序制度环境、保障制度及培养训练机制、监督制约机制等一系列具有逻辑联系的环节来着手。限于篇幅，本文仅就完善代表的选举产生机制问题提出若干浅见，以求教于方家。

一、代表选举产生机制的存在的不足和问题

人民代表是代表机关的主体，代表的产生则是人大制度的逻辑起点，因而代表的选举机制构成人大制度的前提和基础。[1]马克思主义经典作家曾指出，无产阶级的代表机关应当按照普遍、平等、直接、无记名的原则选举产生。[2]但从人大代表选举产生机制的实际运行来看，真实状况与此相距较大。可以说代表的选举产生机制从选举的具体程序开始，就先天不足，这又包括数个相互联系、相互影响的环节。具体表现在：

（一）不具有中立色彩的选举组织对候选人的确定及选举过程的不适当的操控[3]

根据我国选举法，间接选举的代表[4]均由他所组成的代表大会的常委会主持选举，直接选举的代表[5]由另外设立的选举委员会主持选举，县级的选举委员会受本级人大常委会的领导，乡镇级的选举委员会受县级人大常委会的领导。上述可视为法定的选举组织。在实际工作中，选举组织领导都是在各级党委领导下进行的，同级党委要成立换届工作领导小组，选举委员会的成员都是党委、人大、政府的领导干部所组成。所以，各级党委和政府的部门（尤其是组织人事等部门）均对选举的各环节有实质的影响渠道和手段，构成为有重大实际影响的“选举组织”。可以说，人大代表的选举并没有中立的、独立的选举机构来保障和组织，实践中往往操控在各级党政机关手中。上述选举组织对选举的操控表现在以下不适当的几个方面：

1、长期以来，将特定的先进性、荣誉性硬性附加于人民代表的职务之上，使广大民众和代表本人形成了人大代表的资格或身份必须具备特定的政治先进性或荣誉性之错觉。几十年来，选举组织在代表候选人的提名环节非常强调代表的先进性、广泛性，忽略了代表应有的政治素养和议政能力，使得一些根本不符合代表政治职务要求、不具有参政议政能力，但在各行各业作出了突出贡献的标兵、劳模、三八红旗手、体育比赛冠军等人员，国家为嘉奖他们而提名或安排他们获得候选人资格。这样选出的代表只会“感谢党、感谢上级领导”，只有对上级负责的意识，没有代表人民、对人民负责的观念，代表素质很差，议政能力很低。

2、选举组织往往根据政治需要来实现人大代表的所谓结构比例，过分强调代表的广泛性和所谓的“代表性”，而不承认代表的结构比例不能是主观先验安排的结果，只能是“政治市场”充分竞争和选民自由选择的结果。根据笔者的调查和观察，在选举实践中，需要照顾的结构比例因素有：党政领导、民主党派、少数民族、妇女、港澳同胞和海外侨胞、知识分子、先进人物以及工人、农民、教育、科技、卫生、体育、文艺各界别等等。由于过分强调代表的各种结构如界别、年龄、性别、民族、先进性、荣誉性的比例，有时为了达到比例，选举机构还“戴帽”下达指标。这样的结果是：一方面使得选举成为变相指定，选民或代表没有选择余地，选民或代表对选举失去兴趣，选举徒具形式意义，民主功能严重萎缩。另一方面选出的代表相当部分政治素质、文化素质和参政议政能力同代表本身要求所担负的职责不相适应，人大决策难免流于形式，决策功能大打折扣，社会上称人大为“橡皮图章”、“表决机器“就说明了这个问题。这种过分强调结构比例的安排实际上是“计划经济”模式在选举政治中的反映。

3、违反选举法规定，偏好政党团体提名方式，强调组织安排、组织领导，对选民或代表联名提名的候选人另眼相看，甚至做工作干扰排斥。现行两种合法的提名方式，即政党团体提名方式和选民或代表联名提名方式在选举法中地位是平等的，没有孰优孰劣之分。但实践中，选举组织在所谓的“酝酿过程”中直至确定正式候选人总是有意无意强调组织意图和安排的实现，忽视甚至排斥选民或代表联名提名的候选人。[6]这个现象在间接选举中尤其突出。

4、选区划分的随意性和行政化一方面压抑了选民的参选积极性，另一方面使有志于参政议政的“独立候选人”的产生难乎其难，[7]但结果只有利于选举组织的直接或间接的操控。现在的选区不是按地域划分，而是按工作单位划分。这就使各个单位的负责人可以操纵其单位的选举，各单位提出的候选人也大部分是各单位的负责人。更严重的问题是，选区的划分完全按照上级的意图安排，划定的选区往往有一个单位在人数上占有绝对优势，也就是说上级的意图是让该单位的负责人或者安排的什么人当选人大代表。这种意图可能是出于对人大代表性的安排，但却给选举的公正性与民主性造成了极大的伤害。因为广大的选民是看得很清楚的，既然选举结果在选举前就决定了，那么他们的投票行为仅仅只是给选举组织的组织意图披上“合法的外衣”，没有什么价值。再者，由于投票也是在各个单位组织督促下进行，因此秘密写票制等必要的选举规则无法实行。所以，尽管在各个单位的督促下投票率看似很高，但选举的质量却很低。[8]

5、长期否定竞选的意义。立法例在这一问题上不进反退。1979年选举法第三十条还规定“各党派、团体和选民可用各种形式宣传代表候选人。”但1986年修改选举法时取消了这一规定，只规定：“选举委员会或者人民代表大会主席团应当向选民或者代表介绍代表候选人的情况。推荐代表候选人的政党、人民团体和选民、代表可以在选民小组或者代表小组会议上介绍所推荐的代表候选人的情况，但在选举日必须停止对代表候选人的介绍。”（见1986年选举法第三十条）。1995年修改选举法时仍没有恢复1979年的上述规定，而是保留1986年选举法的上述规定（见1995年选举法）。当然，现行选举法既没有否定和限制竞选的方式的规定，也没有明确肯定竞选的规定，但在实践中，选举组织出于谨慎稳定和便于操控的考虑，均不希望出现竞选的现象。选举组织要么是在程序安排中有意无意排斥竞选的可能空间和时间，要么是针对出现的竞选苗头持明确否定态度，采取各种手段予以破解。前已述及，由于长期以来，候选人的产生绝大多数是通过推选、提名等方式，几乎没有毛遂自荐者。确定好的正式候选人在没有得到选举组织机关的明确首肯或默许下，几乎不可能进行类似联系选民、自我宣传、争取支持的竞选活动，只能被动地接受组织的宣传介绍。事实上，他们也无这样的政治胆量，生怕背负“搞非组织活动”、“不正当拉票”的指责。[9]但也有一种新的情况值得注意，随着人民政治意识的觉醒，近年来各地人大换届时均出现了“自荐参选”的现象。[10]自荐参选人的竞选行为各具风采，有个人单干的,有借助媒体宣传的,有发动本单位的人协助自己竞选的，但由此带来的问题是：组织安排的候选人认为这些参选的人未能通过组织或通过“法定途径”宣传自己，有“打游击”的嫌疑，对自己也不公平。而自荐参选人则认为正式候选人反正有组织上的宣传介绍，具备组织背景或“官方”优势，自己先天不足，再不努力，根本就没有当选的几率。这些矛盾的产生还是源于不合时宜的制度缺失。

（二）宪法和选举法长期将直接选举的层面停留在较底层次，没有随着国家政治经济文化水平的提高和人民群众民主政治意识的觉醒而相应提高

根据宪法和选举法的规定，只有县、乡两级人大代表是采用直接选举的方式产生，县级以上的各级人大代表都是采用间接选举的方式选出的。在1953年选举法到1979年选举法之间的20多年里，直接选举的层面一直停留在乡镇级人大代表。众所周知，由于选民直接行使国家权力不现实，所以才有选举的制度设计。选举产生的是代议制即间接民主制。在已经是选举制的间接民主制下，间接选举的民主性远不如直接选举。政治代表的产生原理在某种程度上与民事委托代理的原理相类似。在民事委托代理关系中，总是会出现所谓的“代理成本”问题。[11]为了尽量减少这种成本，法律制度设计上就要求代理人不得超出代理权限，未经被代理人的同意，委托代理人是不能私自转委托的。而且转委托对于原始被代理人而言，二级代理人违背原始被代理人的意志、损害原始被代理人的利益且原始被代理人监督控制难度和风险（代理成本）更大。转委托层次越多，这种风险就越大。就此观察代表制度，从标准的政治理论来看，间接选举意味着作为国家权力所有者的人民，对国家权力的行使者所实施的控制是通过某种中间环节来进行的，而这种中间环节本身是需要去控制的，是需要付出控制成本的。而且，实施控制的中间环节越多，控制成本越多，控制的效果越差。选举实践充分说明，如果人民对自己选出的区县级或乡镇级代表都知之甚少，就更不用说对由代表选出的代表或代表的代表选出的代表（如设区的市、自治州的人大代表，省、自治区、直辖市人大代表及全国人大代表）有多少了解。如果人民对自己直接选出的区县级或乡镇级代表监督和制约都十分困难，那他们对由代表选出的代表或代表的代表选出的代表进行监督和制约就难上加难了。

总之，人民对代表的了解和信任随着间接选举层面的增多而递减。间接选举的层面越多，代表身上来自于人民的压力就越遥远，与人民意志和利益的联系就越淡薄，人民对代表的监督制约也越加困难，要指望代表代表人民鼓与呼就越困难。况且，人大代表承担着信息的双向沟通职能，把人民的意见和意志真实地传递到政治管理者那里是极为重要的，但层次过多的间接选举制使得信息传递变得十分困难，信息失真的可能性也随之加大。这种情形下的代表素质（就代表职务要求而言的素质）可想而知，人民对选举的失望、对政治的淡薄和无可奈何就不难理解了。

（三）选举主体的选举意识普遍淡薄、知情权缺位及被动式选举行为

基于现行候选人名额分配模式和确定机制，选举主体（选民或代表）的知情权和了解权严重匮乏，他们除了从官方公布的候选人简单的工作经历及学历情况，以及只言片语的职务升迁介绍中获悉候选人的不完全信息外，几乎难以获取对选举至关重要的候选人的政治素养、任期政纲和承诺、参政议政能力的信息资料，所以选举主体的投票带有很大的盲目性和被动性。一些学者就曾专门调查分析了选民厌选心理，认为其深层次的原因在于选举与利益脱节，选出的代表并不能真正代表选民的意志和利益，他们怀疑选举的民主性和公正性，怀疑选举对自身利益实现的实际功效。[12]据一份权威的调查报告显示，近70%的选民对上一次选举的结果没什么印象[13]。也就是说，谁具备了代表选民的能力和素质，谁最后接受了选民的委托，成了他们的代表，为他们的利益之实现而进入权力机关行使由他们所让渡的权力，这样一个本该与其理性之抉择密切相连的结果，选民们竟然没有印象！选举主体并不认为代表就是其表达政治意愿、利益要求的代言人，对代表的政治能力、个人素质并未设定任何价值目标，对谁去当这个代表持无所谓的态度。选举主体不仅存在“选谁还不都一样”的认识和“代表是我选出的吗”的怀疑，还存在“我选的代表在干什么、能干什么”的怀疑，现行的代表履行职务行为尤其是闭会期间的活动，选举主体基本上不清楚，也不想关心。再者，公民联系代表的渠道和桥梁并不畅通，据《中国青年报》2003年1月29报道：北京市人代会期间，农业部某研究所的李起先生听说代表接受人民来信和建议，就写了份关于北京市工作的建议书，送到代表驻地，想通过服务员转交给大会秘书处。但他却被警察带走，关在地下室里7个多小时，直到被警察逼着在笔录上承认是“上访”，保证不再去了，才被释放。隔日，该报开始讨论为什么“公民见人大代表难”。这一事例虽然较为极端，但也反映了一定的实情，因为人大代表绝大多数是兼职代表，有各自的本职工作，在人大机关没有专门的办公场所，选区选民要找代表反映问题确实存在困难。更何况许多选民还不知道当选代表是谁，什么单位的，联系电话和方式是什么。

（四）被选举主体的利益和动机的错位、不纯现象与代表的政治职务严重不符

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