论反垄断法对自然垄断的豁免与规制(1)(3)

    四、我国的自然垄断行业与《反垄断法》的制定

    新中国建立后，我国实行的是计划经济体制，人们的衣食住行都纳入了政府计划的行列。几乎所有的企业都是国家依靠其权力“剥夺剥夺者”之资产或政府直接投资产生并发展起来的。在这种大环境下，对自然垄断行业实行的也是由政府直接投资、垄断经营、政企高度统一的政府管制体制。从历史角度看，这种政企合一集中式的规制体制在建国后的一定时期内，在集中大量资金投资建设自然垄断行业方面曾发挥了相当大的作用。但是，随着我国市场经济的发展和技术的进步，这种规制体制的弊端就日益明显。

    二十世纪九十年代，我国开始建立有中国特色的市场经济体制，各自然垄断行业也有相应的改革。由于电信业需求的快速增长，对广大消费者的影响最大，电信业自然成为垄断行业改革的先行者。在1993年之前，中国电信业一直都是由邮电部门一家垄断，但现在已经形成五大运营商加一个中国卫通的“五加一”格局：新中国电信、新中国网通、移动、联通、铁通外加中国卫星通信公司。1997 年初成立的国家电力公司承担国有资产的经营职能、企业经营管理职能和国有资产的保值增值责任。1997年以后，以国家电力公司为首曾经推动了“政企分开、省为实体”、“厂网分开、竞价上网”的电力改革。2002年，原国家电力公司又被撤消，组建国家电监会、两大电网公司和五大发电集团。2000年3月，铁道部部长傅志寰宣布，铁道部已经确定了“政企分开、网运分离、引入竞争、加强监管”的改革总体思路。当年10月，铁道部在昆明、呼和浩特、柳州和南昌等4个直管站段的铁路局开始组建客运公司的试点；2000年12月，又在广铁集团公司组建了客运公司。之后，在全国14 个铁路局推开。2001年4月，民航总局召开民航直属企业改革重组动员大会，民航业的改革正式进入民航管理体制改革的攻坚阶段。2002 年，中国民航九大航空公司合并为中国航空集团公司、中国东方航空集团公司、中国南方航空集团公司三大航空集团。2002年10月11日，这三大航空运输集团和中国民航信息集团公司、中国航空油料集团公司、中国航空器材进出口集团公司三大航空服务保障集团在京宣告成立。至此，民航重组尘埃落定，民航总局和六大航空集团彻底脱钩。

    诚然，自然垄断会带来不少收益，我国自然垄断行业的收益主要便表现在防止了企业过度竞争和重复建设，避免了不必要的经济损失；促进了规模经济和范围经济，降低了生产成本，提高了企业的经济效率；并且能更好地保证产品和服务地有效供给。但是，由于相关法律制度建设的滞后，我国自然垄断行业仍存在诸多问题，解决这些问题的有效措施之一便是我国《反垄断法》的制定。

    （一）我国自然垄断行业存在的主要问题

    （1）企业经营效率低下，普遍依赖财政。传统的经济理论认为，自然垄断行业应该由政府直接投资，实行垄断经营。中国和其他一些社会主义国家，曾经实行计划经济，国外所称的自然垄断在这种体制下全部演变成了“国家垄断”。我国自然垄断行业的垄断状态使本行业的经营者缺乏谋求发展的内在动力和外在压力，同时，中国的自然垄断行业价格大都由政府根据企业上报的成本直接定价。由于政府通常难以掌握企业成本的完全信息，因而往往企业上报多少，政府批多少。结果导致一方面企业缺乏创新的动力，另一方面企业却能凭借垄断权获取高额垄断利润。由于价格扭曲及缺乏有效竞争等原因，中国自然垄断行业经济效率低下，出于公共利益的考虑，我国对某些自然垄断行业长期给予财政补贴，这就造成了自然垄断行业对国家财政的依赖，使某些自然垄断行业成为政府财政的一大包袱。

    （2）滥用市场支配地位，损害消费者的利益。近些年来，随着国家经济体制改革的推进，国家赋予自然垄断企业一定的经营自主权，使企业有了赢利的动机，但在体制改革尚未最终完成而缺少有效规制的情况下，这些行业极有可能利用其曾有和仍有的特殊地位和手中的行政权力谋取不正当的经济利益。它们死抱着自然垄断行业的“护身符”，自称代表国家利益和社会公共利益，干的却是严重损害广大消费者利益的行为。自然垄断行业存在为数众多的异化了的、极不合理的垄断现象，这些行为有时还借助于格式合同这一经济发展的产物，侵犯消费者的意志。如邮电管理部门在用户安装电话时要求必须购买指定的电话机，电话号码簿；煤气公司强制用户购买其指定的煤气灶具、热水器的行为；电力部门强制用户购买其指定的电表的行为；自来水公司要求用户统一使用其指定的电表的行为等。

    （3）原有企业排斥其它经营者进入市场。近几年来，我国对电信、电力等自然垄断行业的政府管制体制进行了一些改革，如在自然垄断行业中放松政府管制，培育市场竞争力量，取得了一定成效。但也产生了一些新问题，如电信业虽引入了竞争，但由于相关法律的缺位，在联通进入电信市场后，中国电信选择的策略是利用自己的先入优势和作为行业管理者的权力，通过各种各样的不公平竞争手段，将联通的业务限制在很小的范围内。有资料显示，1999 年，中国电信的业务总收入是联通的 118 倍。其采取的反竞争行为主要有：对联通的市场进入实行限制；在互联互通上对联通接入市话网进行限制；在网间付费方面，对联通实行垄断定价；在号码、无线电频率等公共资源的分配上，对联通实行限制；通过交叉补贴，低价倾销，进行不正当竞争；切断中继线、破坏联通在客户中的声誉等。由于我国自然垄断行业是一个长期处于严格管制的市场，政府规制体制改革还处于初始阶段，再加上传统计划经济基础上形成的问题的复杂性，前面的路还很长，很坎坷。

    （二）我国自然垄断行业的《反垄断法》规制

    目前，我国还没有《反垄断法》，部分垄断行为在 1993 年 9 月 2 日通过的《中华人民共和国反不正当竞争法》中有所规定。其中第 6 条、第 23 条和自然垄断行业相关。第 6 条规定，“公用企业或者其他依法具有独占地位的经营者，不得限定他人购买其指定的经营者的商品，以排挤其他经营者的公平竞争”。第 23 条规定，“公用企业或者其他依法具有独占地位的经营者，限定他人购买其指定的经营者的商品，以排挤其他经营者的公平竞争的，省级或者设区的市的监督检查部门应当责令停止违法行为，可以根据情节处以五万元以上二十万元以下的罚款。被指定的经营者借此销售质次价高商品或者滥收费用的，监督检查部门应当没收违法所得，可以根据情节处以违法所得一倍以上三倍以下的罚款。”同年 12 月 9 日，依据《反不正当竞争法》的上述规定，国家工商行政管理局发布了《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》，作为与上述第 6 条、第 23 条配套的规章。该规定的第 4 条列举了公用企业在市场交易中，不得实施的几种限制竞争行为。

    但是，在《反不正当竞争法》中规定垄断行为，毕竟有点名不正言不顺。再者，第 6 条的规定，是在公用企业依法具有独占地位的前提下的规定，不能适应公用企业领域引入竞争后，建立与维护自由、公平、有效竞争秩序的需要。因此，作为反垄断法适用除外的一部分，自然垄断行业只能由正在制定的《中华人民共和国反垄断法》予以规定。我国《反垄断法》在对自然垄断行业或免于规制的具体制度设计中，要注意以下几个问题：

    （1）采用个案豁免而非类型豁免。“部门豁免是指将某个或者某些行业或者部门直接从反垄断法中豁免出去而不适用反垄断法的规定。行为豁免是指根据一定的事由将一引起具有反竞争效果的行为从反垄断法的禁止规定中排除出去。”[10]如前面已作的分析,先前人们认定的自然垄断行业随着科技的进步有些已经失去了自然垄断属性(如电信业);有些行业由于市场的急剧扩张,原有供应商或一个供应商无法满足市场需求,自然地引进了不同的业者进入,由独家经营而变为两家或多家竞争(如城市供水业)。在这种趋势下,政府对自然垄断行业的管制应具有动态性,如果反垄断立法采取部门豁免的方式,可能会成为这些部门展开竞争的法律障碍。此外，即使是自然垄断行业,并不是所有的业务或环节都具有自然垄断特性。我国也有学者指出，在反垄断法的豁免制度方面，直接规定某些不适用反垄断法的部门或行业豁免制度逐渐被各国立法淘汰，而代之以对特定反竞争行为的行为豁免制度。我国将来的反垄断法也不能将某一或某些行业排除在反垄断法适用除外之列，不能说某一行业是自然垄断行业就不适用反垄断法。中国反垄断法草案几易其稿，在作为附则的第 8 章中，草案取消了过去对邮政、铁路、电力、煤气、自来水等自然垄断行业企业的豁免规定。这是一大进步。因为自然垄断是要动态来看的，况且其中有很多是可竞争性的环节。至于垄断性环节的垄断，我们可以适用“合理原则”。通过行为来豁免，而不是笼统的、一刀切的行业豁免。

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