关于中国代表制度改革的理论反思(1)

——以坚持和完善人民代表大会制度为背景

[内容摘要]代表制度是关于人民代表这一政治人的制度，人民代表是代表制度的主体和核心。代表制度本身又处于人民代表大会制度的具体制度层面，属于体制性制度。作者通过分析人民代表大会制度背后的体制和机制因素，指出人民代表大会制度不仅是政体的存在，是制度的存在，也是体制的存在，机制的存在，而改革代表制度符合坚持和完善人大制度的内在逻辑，它既抓住了制度改革的根本主体，又体现了细节之变的制度力量，能够为实现人民代表大会制度的优越性奠定适宜的运行体制和机制，而且符合我国改革的实践规律，具有重大的理论和实践意义。为更好地发挥代表制度改革在坚持和完善人民代表大会制度中的作用，必须加强和完善对代表制度改革的理论探索。

[关键词]代表制度  人民代表大会制度  体制  机制  细节  内在逻辑
 
一、引言：问题的提出
 
     “代表制度”并不是人民代表大会制度的简称，它是指以人民代表为主体而展开的一系列关于代表的产生（选举）、代表的构成（地域、城乡、职业、阶层、民族、党派、性别、年龄、文化程度等）、代表的职业化、代表与选民或选举单位的关系（沟通互信机制、述职制度与监督惩戒机制）、特定主体身份（代表性）、地位与职权（会议期间和闭会期间的工作任务、议事规则、工作制度、履行职务的保障制度）、代表的政治意识及议政能力和行为（代表的应有素质与议政效能）等各个环节的制度所构成。简言之，代表制度就是关于人民代表这一活生生的政治人的制度。在这里，人民代表是代表制度的主体和核心。

     代表制度与人民代表大会制度不是一回事。按照宪法学界的通说，人民代表大会制度是我国的政权组织形式，是实现我国的一切权力属于人民的根本政治制度。它是以人民选举产生的人民代表大会为基础的整个政权体系、政权组织制度，它包含了各级人大以及由它产生的其他国家机关的组成、职权、活动原则和相互关系的制度，包含了人民代表大会与人民、中央与地方国家机构职能划分关系等的制度。从上述可以看出，代表制度与人民代表大会制度不是一回事。前者是宏观性的制度，后者是较为微观（或中观）的制度，或称体制性制度。

     但代表制度与人民代表大会制度又有功能上的联系。这里可从政治制度的系统性来分析。我国学术界对政治制度的理解没有根本性的分歧，但认识角度多种多样，有侧重于广义或狭义的，有侧重于动态或静态的，并大都结合其他诸如政治体制、政治形式、政府体制等概念来探讨和分析；[①]有的论著将政治制度定义为统治阶级为实现其阶级专政而采取的统治方式的总和。[②]这是揭示阶级本质的定义法；有的论著从中立的角度定义政治制度，称之为有关公共权力，特别是国家权力运用和实现的方式的总称。[③]这是揭示内涵的定义法。不过，笔者更愿意把阶级实质作为政治制度的一个必然的前提，而主要从内涵和动态角度理解政治制度。事实上，政治制度就是政治规范体系，政治规范体系就是来规范政治行为的，政治行为是由具有主观能动性的政治主体（人或组织）来行使的。如英国政治学家A–H–伯奇就认为：“可把政治制度简单地界定为一套政治行为，这套政治行为与另外的政治行为有功能上的关联，并且具有时间上的连续性。”[④]故此，我们将政治制度定义为国家性质形之于外的政治表现和实现形式之一，它是在一定历史条件下形成的政治关系和由此决定的一定的政治行为过程的规范体系。从纵向剖析之，规范体系可分为有机联系的根本（基本）政治制度、具体政治制度和特殊规章制度三个层面。政治制度的这种层次性不仅必然反映在社会政治机体的各个领域，而且，决定于国家性质的根本（基本）政治制度制约着具体政治制度和特殊规章制度的内容和形式，发挥着凝聚、协调政治制度体系、支配整个政治制度运作的作用，具体政治制度和特殊规章制度则保障根本（基本）政治制度功能的实现和发挥。政权组织形式正处于政治制度中的根本性、基本性层面，是政治制度的核心，故学术界公认人民代表大会制度是国家的根本政治制度或者基本政治制度。而代表制度处于具体政治制度层面。而且，它和代表大会的组织机构制度（如常委会制度、专门委员会制度、工作服务部门制度）、工作程序制度（会议制度、议事规则、个案监督制度、评议制度、执法检查制度等）都处于具体政治制度或特殊规章制度层面。从政治制度的实际运行来看，人民代表大会制度与代表制度等具体政治制度或特殊规章制度具有功能藕合的特点，不可能将其截然割裂开来。道理是如此地简单，如果代表制度不健全，则很难选出适格的代表、培养出色的代表和保障有作为的代表，在这样的情形下，由代表组成的人民代表大会在整体上的职权运用和功能发挥就会出现问题，进而将阻碍以人民代表大会为主体、人民代表大会处于整个国家机关体系的核心的人民代表大会制度的优越性的发挥。

     如此，探讨代表制度的改革对于坚持和完善人民代表大会制度的无疑具有重要价值。而探讨中国代表制度的改革，又必须寻找它实际运行存在的问题及其原因，审慎设计改革的路径选择。无论是寻找代表制度运行中的问题症结，还是探讨它完善发展的路径选择，都需要围绕人大代表这一制度主体，力求发掘影响制约制度主体行为的深层次的具体机制及细节程序，努力揭示促进制度主体积极作为的环境结构与程序过程方面的各种变量因素，从而为代表制度乃至人民代表大会制度的成长提供一个如何优化存量、扩张增量、不断成熟的路径模式。中国人民代表大会制度的完善是一个宏大的课题，是一个既包括原则价值以及制度社会文化互动等宏观层次，也关乎体制运行权力行使甚至心理行为等过程嵌入的微观层面。以坚持和完善人民代表大会制度为背景，反思代表制度改革的内在逻辑以及它的改革完善对于中国人民代表大会制度的发展完善具有的价值和意义，即是本文的主旨。 （转载自http://zw.nseac.coM科教作文网）
 
二、人民代表大会制度的背后是什么
 
     前已述及，人民代表大会制度是我国的政权组织形式，是实现我国的一切权力属于人民的根本政治制度。国家一切权力属于人民（人民主权）是这一制度的逻辑起点和核心本质，人民代表大会是这一制度的主体和基础。毫无疑问，人民代表大会制度是一个体现人民与国家政权的宪政关系、全部国家机构建构的组织和活动关系的宏观性制度，但它太宏观，为便于把握，人们不禁要追问：这个制度的背后是什么？人们之所以必然会提出这个问题，是因为任何制度的原则需要真实性，任何制度的文本需要现实化或者实质化，而任何制度应有的内在作用（或者说优越性）需要看实效，但人们发现人民代表大会制度运行的实践效应还不明显，优越性的发挥还很不充分，制度的方方面面还存在不少需要完善的地方。也就是人民代表大会制度的贴现成本还很高。[⑤]历史和现实都提出了需要坚持和完善人民代表大会制度的课题。
    那么第一步，我们发现，这个制度的背后有一个“体制”问题。改革开放20多年的伟大实践告诉我们：制度不等于体制，一个好的制度还必须有一个好的体制。体制实际上是较为具体的制度，也是较为容易观察和把握的制度。宪法第一条第二款明确规定：“社会主义制度是中华人民共和国的根本制度。禁止任何组织或个人破坏社会主义制度”。为了使社会主义制度得到巩固和发展，我们开始了经济体制改革、政治体制改革乃至一系列的文化体制、教育体制和科技体制等等领域的改革。一言以蔽之，20多年来中国的改革实践，实质就是在保持国家根本制度不变的前提下，改革旧有体制。而人民代表大会制度背后的体制又有哪些内容呢？本文前面已经指出，代表制度和代表大会的组织机构制度（如常委会制度、专门委员会制度、工作服务部门制度）、工作程序制度（会议制度、议事规则、个案监督制度、评议制度、执法检查制度等）都处于人民代表大会制度的具体政治制度或特殊规章制度层面。这就是人民代表大会制度背后的体制，也许人大制度背后的体制还不仅限于这些，但可以肯定这些是比较基本的体制部分。正是把视角深入到这个层面，我们才发现制度的种种不足更多地是来自于这些体制的不足。体制具有很大的灵活性和可塑性，对整个社会的政治、经济、文化和社会生活的影响也更为直接，其合理性和科学性直接关系到根本政治制度的实施效果和完善程度。

     以代表制度为例，从选举的具体程序开始，就先天不足，如代表候选人的提名环节强调代表的先进性、广泛性，忽略了代表应有的政治素养，忽略了代表职务所要求的特定禀赋；违反选举法规定，偏好政党团体提名方式，强调组织安排、组织领导，对选民或代表联名提名的候选人另眼相看，甚至做工作干扰排斥[⑥]；否定竞选的意义；直接选举的层面长期停留在较底层次，没有随着国家政治经济文化水平的提高和人民群众民主政治意识的觉醒而适时提高；大量安排退居二线官员和现职官员做代表（可称为“官”代）等等做法，这些因素导致选出的代表一开始就不怎么适格（真正的“民”代文化素质、政治素养不太高，“官”代政治素养较高，但承担代表的监督职能又与他发生角色冲突）。再进一步，代表选出后，除非部分人大常务委员是专职代表外，绝大部分代表都是兼职代表，现实给予他们履行代表职务的物质条件、制度环境、保障措施相当不理想，比如，与世界各国议会会期相比，我国的各级人大普遍开会时间太短，无论是全国人大还是地方各级人大，每年只开一次大会，会期从十多天到五、六天不等（甚至有的地方还缩短会议的日期，名之曰提高会议效率、减少会议开支），会议议程又十分繁多，几乎没可能让每一个代表在大会发言（哪怕仅发言五分钟）。而且会议的组织方式也很有问题，一般情形是领导发言多、基层代表发言少；肯定成绩多，批评建议少；谈本职工作多，议全局大事少；空话套话多，切中要害少；泛泛而谈多，突出重点少。这样的议事效果不可能好到那里去。最后，会后的代表活动流于形式，会议结束后大家奔赴各自的工作岗位，无暇顾及代表的工作，也很难获悉比普通民众更多的政治信息（缺乏平台，既无经费来源，也无秘书助手帮助和办公条件，更何况还没有时间），对被监督主体（政府、两院）的大量决策、执行及其效果几乎没有比民众更多的了解渠道。即使是组织代表开展视察或代表个人持证检查工作，也是数量既少，流于形式，浮于表面，[⑦]代表对选区或选举单位的实际情况接触面很少。这样以来政治活动机会太少，他们在任职期间很难锻炼成长和有所作为，即使少数想有所作为的代表，也会因种种原因步履唯艰，如媒体披露的四川泸州市人大代表曾建余、湖北省潜江人大代表姚立法等人的遭遇很能说明这个问题。

     那么第二步，体制的背后还有什么？生活常识告诉我们，观察制度仅仅发掘到体制这个层面还不够，经济学家很早就指出过，体制的问题实际上是一个“机制”问题。机制，原指机器的构造和工作原理，泛制指一个工程或机械系统的组织或组成部分之间相互作用的过程和方式。[⑧]以蒸汽机车的动力系统为例，它的机制就是通过设计一个装置，能使蒸汽交替地从汽缸的两端进去，从而使活塞产生自动的往复运动，最后变成轮子的圆周运动。如果机车动力系统运行不畅，结果可想而知。由此不言而喻，机制出毛病，当然影响体制运行，最终影响制度发挥作用。机制包含着一系列的操作规程、技术指标，它是更为实际、具体、动态的程序性制度。经济学较早借用“机制”一词，形成了“经济运行机制”、“市场机制”之类的概念。以此原理观察政治运行机制，它是指一系列政治构件、政治运行规则、具体程序和政治技术的有机组合，是政治行为赖以运行的最基本条件。政治运行机制是一个高度综合的概念，虽然它包括静态结构和动态结构，包括显性规范和隐形规范。但其最大的特色在于其动态性、过程性和技术性，表现为连接政治主体行为与社会政治事件的中介，因而也成为社会政治生活的基本要件。如果说政治制度从宏观上、静态上规限着、制约着社会的政治生活态，政治体制在中观上构成规范政治生活的具体框架，则不妨说，政治运行机制从动态上、细节上制约着政治生活。如果把代表制度视为体制的话，则代表制度包含的一系列关于代表的选举产生（如候选人提名、确定正式候选人的程序、选区划分、竞选程序等）、代表的构成（地域、城乡、职业、阶层、民族、党派、性别、年龄、文化程度等）、代表的职业化、代表与选民或选举单位的关系（沟通互信机制、述职制度与监督惩戒机制）、代表行使权力的身份关系、地位与职权（会议期间和闭会期间的工作任务、议事规则、工作制度、履行职务的保障制度）、代表的政治意识及议政能力和行为（代表的应有素质与议政效能）等各个环节恰好就是运作机制层面的内容。 （转载自中国科教评价网www.nseac.com ）
      从上面的分析可以断言：人民代表大会制度不仅是政体的存在，是制度的存在，也是体制的存在，机制的存在。

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