对当前法制建设三个问题的认识(1)(2)

    行政许可是行政管理的一项重要手段。多年来，行政许可一直受到社会各界的广泛关注，甚至很多人发出“管理就是收费”的抱怨。从理论上讲，行政许可既然是行政管理的一项重要手段，就意味着任何领域都存在实行许可的可能性，换言之，几乎不存在不能实行许可的领域，只要这种许可为行政管理所需要并经法定程序设定。美国一位专家应邀到中国参加有关行政许可法的研讨会时发表了这样的观点：第一，几乎没有什么事情不能设定许可；第二，许可要有程序和标准，并要公开；第三，许可的设定要给地方留有余地。正是由于行政许可具有广泛性和非确定性，许多专家下功夫研究国外的行政许可，也有了一些看似合理的研究成果。这些成果虽从不同的角度对国外的行政许可进行了分类，但都有挂一漏万之嫌。正因如此，我国的行政许可法只能以高度抽象概括的方式规定可以设定行政许可和可以不设行政许可的大的类别，无法规定具体的设定标准。

    中国的行政许可和国外相比是多是少，恐怕没有人做过详细的比较，因而难以得出一个符合实际的结论。但就个案而言，外国有的行政许可，我国也有没实行的。如在美国，不仅房子能不能盖，盖多高是要经过许可，自家建车库在地上还是在地下也要经过许可，连卫生间也要经过验收[5]。由此看来，美国仅在盖房子事项上的许可不仅比我们多，而且管得比我们细。

    其实，中国的行政许可的主要问题在于多部门的重复许可。一个农药企业要生产一个农药品种，农业部门要发农药登记证，发改委要发定点许可证和生产许可证，质检部门要进行标准审批，环保部门要进行环保审批，属于危险化学品的农药，安全生产部门要进行危险化学品生产经营许可，公安部门要发危险化学品运输证。而在国外，农药企业一般只需要申请登记证和环保审批。这种重复许可的要害是有关部门依据什么做出有关决定。农药登记证的取得需要大量的试验，包括环境试验、毒理试验、残留试验、药效试验等，既要经过实验室检验，又要经过3 年的田间试验。上述试验涉及农药药效、对植物、环境的影响。农业部门凭借上述试验数据最终决定是否发给登记证。其他有关部门依据什么发放其他许可证？显然，在农药管理中，除登记证以外的其他许可是否必要就值得研究了，那些没有科学依据实行的，而又有扰民之嫌的许可应属清理取消之列。遗憾的是，行政许可法颁布后的许可清理，没有触动多头审批重复审批问题，有的甚至在原有的基础上又增加了重复审批。

    收费和许可一般来说是关联的。与行政许可一样，有关的收费也是近来社会抱怨的内容之一。有人说，在一个法治的国家，公民对国家所承担的经济义务除了法定的赋税外，不应该再有其它负担，于是有的城市要成为“无费城市”，有的合理收费也被清理取消。

    行政许可收费在国际上是惯例，几乎没有一个国家完全没有许可收费。国外对待行政许可收费的理论是：只要少数人享受政府服务，就要收费，否则对其他纳税人就不公平。在美国，一个违反种子法的人不仅要承受罚款的处罚，构成犯罪的，还要承担执法人为调查取证所支出的差旅费，这是违法成本的重要内容。收费也是国际贸易技术壁垒的一项内容，发达国家常常采取增加检测检验的方法，对我国出口产品征收检验费，从而达到提高我国出口产品成本，降低我国出口产品竞争力的目的。另外，由于经济发展水平不同，各国对相同或相近的行政许可的收费水平也不尽相同。一个农药品种在欧美登记大约需3000美元，在我国登记只需3000人民币。按照我国行政许可法规定，实施行政许可不得收取任何费用，除非法律行政法规另有规定。与国外相比，该规定涉及的立法理念和价值观念是值得研究的。所幸的是，现在理论界已经认识到了这个问题，国务院法制办在答复中也允许按照对等原则收费。

    总之，治理我国的行政许可，当务之急是要解决重复许可的问题，坚决取消那些带有浓厚计划经济色彩，没有任何科学依据，也没有显示必要性的许可项目。同时，要对行政收费，尤其是行政许可收费作全面细致的研究，吸收借鉴国外有关行政收费的理论和理念，纠正我国目前在管理和收费上的一些片面认识和做法。    　 大学排名
　　　
三、关于行政分权

    行政分权是我国近年来出现的一种理论、思想，在一些地方甚至成为一种改革实践。这种理论和思想产生于对现有行政体制和运作效果的不满。持这种理论和思想的人把现行行政管理体制的问题归结到行政机构集决策、执行和监督于一身。甚至有人认为“很多地方存在管得太多太死的现象，一个重要原因就是行政机构的决策、执行、监督权集于一身，往往在制定政策法规时，过多考虑本部门利益，极力扩大审批权，提高市场准入门槛。”[6] 有人为了实现决策、执行和监督分离，主张政府设立一个无所不包的执法机构，承担目前所有政府部门的执法任务。这种理论和思想的要害错误在于把国家运行的体制和机制照搬到了作为执行机构的政府，忽视甚至否认政府运作的规律。

    首先，政府不需要将决策、执行和监督分离。政府运行的根本特征应当是效率，三权分离必然要增加机构，增加执行成本，不利于政府及其部门提高行政效率。按照我国现行体制，决策分为多个层次，政府的决策归根到底属于执行中的决策，没有必要将执行中的决策再次分离。

    其次，政府功能无法分离。在行政过程中，一方面决策需要考虑执行，而且需要把执行作为决策的重要依据；另一方面执行也需要掌握决策的本意，执行机构完全与决策分离，缺乏全面管理经验，难以了解决策的背景和目标，最终会影响执行。实际上，世界上没有真正意义上的三权分立。美国设立独立管制机构的目的是要实现政府职能分离，但独立管制机构仍然三权合一，他们具有决定权力，能够制定标准或指导路线，对受控制的对象给予利益或科加制裁，他们的负责人由总统任命。[7]

    行政分权理论没有抓住我国行政管理存在问题的根本原因，也没有找出解决问题的适当的办法。我国从计划经济转变为社会主义市场经济，需要一个比较长的过程。在转轨时期，政府职能转变不到位，主要是管理观念转换不到位。管理中存在的部门利益主要是因为决策中的民主性不够，同时也由于真正意义的行业组织和自治组织不发达，难以形成对决策制约和影响。因此，解决行政管理的问题，一要有耐心，二要在发育行业和自治组织以及在决策的科学化、民主化上下功夫。

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