日本行政法的基本原理——法治主义论(6)
2016-12-24 01:12
导读:(三)法律保留原则 法律保留原则即是“行政活动必须有法律根据(即法律的授权)”的原则,它是指行政权的活动必须基于法律根据,公行政只要没有
(三)法律保留原则
法律保留原则即是“行政活动必须有法律根据(即法律的授权)”的原则,它是指行政权的活动必须基于法律根据,公行政只要没有国会制定的形式意义的法律根据,就不能活动。实际上,法律保留原则是在法律优先原则的基础上,对行政的更进一步的制约,因此,根据法律保留原则,行政机关既使在不与既存法律有什么抵触的情况下,只要没有议会所制定法律的明示而积极授权,都不能实施行政活动。
法律保留原则运用于行政活动中的什么范围,这是日本行政法学界历来争议最多的问题。
1.“侵害保留论”。最初倡导法律保留原则的德国行政法学者ottoMayer认为,该原则的适用范围只限于侵害臣民“自由与财产”的行政活动,这之外的行政活动只要不与既存的法律相抵触,就得自由进行,这就是所谓的“侵害保留”,之后,该理论在德国行政法学及日本行政法学中成为传统的共通观点。日本学者认为,只有在行政权单方地限制、剥夺国民的自由或财产时,才有必要得到法律的授权性规定。而其他行政作用(给与国民利益,实施不与国民的权利义务直接相关的活动等),则是属于行政本来的自由领域,即使没有法律的一一授权,行政机关也能依靠独自的判断而活动。因此,在“行政活动自由性的前提下,只有权力性限制或侵害国民的自由与财产的行为,才为法律所保留。”(注:(日)原田尚彦著:《行政法要论》,学阳书房,日文版,第74页。)
二战后,西德在60年代出现了否定侵害保留理论的“全部保留理论”,认为大凡行政机关的所有行动,都应有明示的法律根据与授权。日本行政法学界从50年代中期开始,也对侵害保留理论进行了强烈批判,并在此基础上提出了各种法律保留理论。
(科教范文网http://fw.NSEAC.com编辑发布) 2.“全部保留论”,日本学者认为,在明治宪法所确立的立宪君主制下,行政权(以君主为中心)拥有自身的固有权威,行政机关能够依独自的判断进行自律性的活动。但是,在立宪君主制崩溃,国民主权原理确立的民主国家,仍留下依行政官的独自判断而实施公行政活动的领域,是不适当的。特别在日本现行宪政体制下,行政应该完全按照国民的意思行动。原则上,所有公行政作用(包括行政指导等非权力行政作用在内),都必须具有作用法上的根据,没有法律根据,所有的行政活动也不能进行,必须否定“自由的行政领域”之类的观念,并将全部公行政置于法律的保留之下,这称之为“全部保留论”。
3.“保留论”与“本质保留论”,这类理论对侵害保留论的批判不如全部保留论那么彻底,认为,在国家,公权力不只是维护国民的自由与财产,实际上,确保国民生存权(社会权)也是重要的行政责任。据此,“社会保留论”认为,不仅侵害行政领域,给付行政领域也要置于法律保留之下,以社会权的确保为目的所实施的生活保障行政也必须有法律根据。“本质保留论”认为,关系到国民的自由、平等的重要行政作用或本质性事项必须有法律根据。总之,欲将法律保留领域扩大到重要的给付行政领域,这是他们的共通观点。
对于上述“全部保留论”、“社会保留论”、“本质保留说”等法律保留扩大的理论,日本学者也提出了质疑与批判。室井力指出,人们对全部保留说提出了三方面的批判:“(1)从议会在宪法上的地位考虑,不能立即得出一切行政活动需要法律的依据,(2)行政权也是构成三权分立之一的宪法上的机关,不是完全从属于国会的机关;(3)现代行政是一种创造性活动,目标是指向维护民众生活,所以在无法律根据时,应承认它根据自己的责任与判断,适宜地使用非权力手段,以适应行政的需要。”(注:(日)室井力主编:《日本现代行政法》,政法大学出版社,中文版,第25页。)原田尚彦认为,对法律保留扩大理论的批判有四个方面的理由:(1)行政机关如果无法律规定就不能实施任何活动,就不能履行其职责,缺乏临机应变地应付变化着的行政需要的能力。(2)现代行政要积极地介入市民社会的活动,担负着保障国民健康、国民福利的使命。因此,行政机关在特定情况下,可以实施法律补充性的行政作用。(3)没有法律的规定就不能进行任何行政活动的观点,过份地形式化,不适合现实行政。(4)现行宪法下,行政机关基于独自的判断与责任,担负着综合性地管理与推进公共事务的权限、责任,因此,把行政机关单纯地看成法的机械执行机关,是不适当的。(注:(日)原田尚彦著:《行政法要论》,学阳书房,日文版,第75—76页。)南博方等也认为,依法行政原理作为原理的最初动机,是要求侵害国民权利、自由的行为需要法律根据。而行政机关是能够依照自己的主动权实施政策、承担义务的活动体,并不是国会延伸的手足。因此,“虽然把法律保留原则仅限定于严密意义的侵害行为,未免失之狭隘。不过,没有法律根据,就不能进行补助奖励措施、公共设施建设与行政指导,行政无论如何也不能完成其任务,在此意义上,可以说,全部保留说缺乏现实性。”(注:(日)南博方、原田尚彦、田村悦一编:《行政法(1)》,有斐阁,日文版,第12页。)