关于法规违宪审查建议权(1)(2)
2017-06-23 01:00
导读：这些规定都说明法规违宪审查建议提出后，首先，接受建议的立法机关必须受理，不能拒绝；其次，该机关还必须责成有关机构对该建议进行研究，不能不
这些规定都说明法规违宪审查建议提出后，首先，接受建议的立法机关必须受理，不能拒绝；其次，该机关还必须责成有关机构对该建议进行研究，不能不处理。但这并不意味建议必然启动法规违宪审查程序，因为审查程序只有在有关机构对其进行研究后，认为有必要的，才会启动。 由此我们看出，建议权和要求权明显不同。因为在要求权中，只要有权国家机关提出了法规违宪审查的要求，则接受要求的立法机关就必须启动审查程序。对此《立法法》及各省、自治区和直辖市的地方立法条例都规定得很明确。[15] 二、启动法规违宪审查程序的权利 法规违宪审查建议权作为公民的一项权利，具有非常深远的宪政意义。[16]它不仅是对公民基本权利的具体化和现实化，更重要的是它第一次使我国公民具有了一定的启动法规违宪审查程序的权利，这无疑是我国在建立宪法诉讼和违宪审查机制的征途中，又向前迈进了重要的一步。 1.公民基本权利的具体化和现实化 《中华人民共和国宪法》[17]赋予了我国公民许多基本权利，这些基本权利不仅使公民的人身权、财产权等合法权益受到法律的保护，而且也确保了“中华人民共和国的一切权力属于人民”的
政治信念的实现。但也不可否认，也有一些基本权利由于宪法仅仅进行了原则性的宣示，而其他法律规范又没有对此进行细化和具体化，这就使得这些基本权利在现实中很难落实，从而大大影响了公民对该项基本权利实际享有的程度。事实上，权利不仅仅要界定和宣示，但同时也要具体化和可操作化，某种程度上讲，后者是更为重要的。 宪法第41条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利”，所以建议权是宪法赋予中华人民共和国公民的一项基本权利。但这项基本权利应怎么行使，并应产生什么样的法律效果，却一直缺乏具体化的规范。而《立法法》等所确定的法规违宪审查建议权则首次使该项基本权利在立法监督领域进行了具体化，从而使建议权在立法监督领域具有了可操作性和可实现性。 2.公民启动法规违宪审查程序的权利 这种立法监督领域建议权的可操作性和可实现性，不仅使我国公民实际享有的基本权利更加充实和丰富，更重要的是它第一次使我国公民获得了一定的启动法规违宪审查程序的权利。这不仅有利于加强对立法行为的监督，更为重要的是，它确立了我国公民在立法监督中的主人翁身份和主体地位，由此也就决定了该项权利的充分行使必将成为推动我国宪法诉讼和违宪审查机制建立的强大动力。 《立法法》出台之前，我国宪法就已赋予全国人大常委会、国务院相应的法规违宪审查的权力。宪法第67条第7项和第8项分别规定全国人大常委会有权“撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令；撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议。”宪法第89条第 13和第14项分别规定国务院有权：“改变或者撤销各部、各委员会发布的不适当的命令、指示和规章；改变和撤销地方各级国家行政机关不适当的决定和命令。” 但任何实体权力的行使都需要相配套的程序规则，为此宪法在赋予全国人大常委会和国务院相应的法规违宪审查权力的同时，又设置了相应的实施程序——备案程序。宪法第 100条规定：“省、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会备案。”宪法第116条规定：“民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。自治区的自治条例和单行条例，报全国人民代表大会常务委员会批准后生效。自治州、自治县的自治条例和单行条例，报省或自治区的人民代表大会常务委员会批准后生效，并报全国人民代表大会常务委员会备案。”1990年，国务院通过的《法规、规章备案条例》则又对地方性法规和行政规章如何向国务院备案进行了细化。[18] 而所谓备案就是通过立法机关及时向备案机关上报自己通过的法规，由备案机关登记、归档以备审查。一般情况下，备案机关对上报的法规分门别类登记、归档，没有问题就存档，一旦在实施中有了问题，如发现违宪、违法等，就要审查，并依法改变或者撤销备案的法规。[19]所以，从中可以看出备案程序把启动法规违宪审查程序的权力赋予了立法机关自身及报送的备案机关，这符合权力监督和制约的要求，也是世界各国通行做法之一。但问题是在《立法法》制定之前，我国只规定了备案这么一种法规违宪审查的程序，而在这种程序中，普通公民根本无法启动法规违宪审查程序，即使他们的权利受到该法规的实际侵犯，也是如此。这显然不符合现代法治的要求。 首先，有权利必有救济，这是法治的一个基本原则。但在没有确立由公民启动法规违宪审查程序的情况下，这个原则无法彻底实现。因为，在这种情况下，权利受到该违宪法规侵犯的公民无法要求法院和有权机关对该法规进行违宪审查，这样他只能忍受该法规对其合法权利的侵犯，即使他以个案提起普通诉讼，依法裁判的法院也只能判其败诉。 其次，把启动法规违宪审查程序的权力全部赋予立法关自身及报送的备案机关，未必能起到有效的监督作用。 我们先来看看立法机关自身。无庸质疑立法机关在制定法规的过程中最为关注拟制定法规的合宪性，在整个立法程序中，他们必然会对拟制定的法规进行最充分的论证和审查。但一旦法规公布生效后，他们的立场马上发生重大转变：认识的成见性导致他们总是倾向于认为，自己已经制定的法规是合宪的，而绝少会对此有所怀疑。所以，虽然立法机关会按备案程序的要求及时把制定的法规送报备案机关，但绝不会主动要求备案机关对该法规进行违宪审查。 而接受备案的立法机关又会怎样呢？备案机关，虽然基于权力的监督和制约关系，可以对送报的法规进行违宪审查。但备案程序要求备案机关自己去发现备案法规有无违宪，并由自己启动违宪审查程序，这实在是勉为其难。因为，已生效法规有无违宪只有在实施中，随着真实而错综复杂的法律关系的具体展开才能发现，而备案机关高高在上，并不是真实法律关系的当事人，在没有当事人诉求的情况下，它又怎么去发现备案法规有无违宪呢？[20]而且备案机关是司法性监督机关，司法监督权的性质决定其本身就应该具有被动性，奉行“不告不理，有告必理”的原则。但备案程序却要求备案机关，在没有当事人或有关主体诉求的情况下，自己来启动审查程序，这又有违司法监督权自身的性质。更何况，在很多情况下我国的立法机关和备案机关往往是上下级关系，[21]面对职业共同体及诸多利益的一致性，这些备案机关的主动性又源何而起？
