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关于法规违宪审查建议权(1)

2017-06-23 01:00 [提 要]自《立法法》首次确立了“法规违宪审查建议权”后，该项权利的实践运用越来越频繁，并成为推动我国建立违宪审查制的强大动力。本文首先以现行规范为依据，分析了“法规违宪审查建议权”的内涵及其要素。接着论证了“法规违宪审查建议权”不仅是对公民基本权利的具体化和现实化，更重要的是她首次赋予了公民一定的启动法规违宪审查程序的权利。但这项权利的实践运用也遭遇了一些困境，即建议案往往成为悬案，而且也无法当然启动法规违宪审查程序，建议者的预期目的往往落空。要摆脱这些困境，我们首先要对建议权建立回复机制，然后等改革积累到一定程度后，把建议权发展为诉权。
　　[关键词]建议权，启动，违宪审查程序　　2003年5月14日，腾彪、俞江和许志永三公民，向全国人民代表大会常务委员会提交了一份“关于审查《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的建议书”。[1]这一事件立即引起了国人的普遍关注。紧接着，5月23日，贺卫方、盛洪、沈岿、萧瀚、何海波五位法学家同样以公民的身份，又向全国人大常委会提交了，就孙志刚案及收容遣送制度实施状况启动特别调查程序的建议书。[2]没过多久，我国的黑龙江省和广东省也发生了类似的事件：8月18日，黑龙江省双鸭山市居民盛其芳、马继云向黑龙江省人民政府和省人大常委会提交了一份“请求立即废止《黑龙江省信访收容遣送工作规定》的建议书”[3]；9月，广东省朱征夫等6名省政协委员联名发起议案，建议广东省先行废除劳动教养制度。[4]而新近11月20日，一封由1611名公民签名的《要求对全国31省（市）公务员录用限制乙肝病毒携带者规定进行违宪审查和加强乙肝病毒携带者立法保护的建议书》同时递交到了全国人大常委会、卫生部和国务院法制办。[5]　　这一系列事件的目的都一样，那就是要求对实施中的法规进行违宪审查；所采用的手段也一样，那就是建议权。由此，日益活跃的法律实践使一项很重要的社会权利——法规违宪审查建议权，呈现在我们面前。所以，对此进行理性思考，以回应实践的需要，自然就成了我们的义不容辞。　　一、法规违宪审查建议权　　法规违宪审查建议权的直接依据是《中华人民共和国立法法》[6]、《法规规章备案条例》[7]及各省、自治区和直辖市的地方立法条例。　　《立法法》第 90条规定：“国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求，由常务委员会工作机构分送有关的专门委员会进行审查、提出意见。　　前款规定以外的其他国家机关和社会团体、企业事业组织及公民认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的建议，由常务委员会工作机构进行研究，必要时，送有关专门委员会进行审查、提出意见。“　　《备案条例》第9条规定：“国家机关、社会团体、企业事业组织、公民认为地方性法规同行政法规相抵触的，或者认为规章以及国务院各部门、省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府发布的其他具有普遍约束力的行政决定、命令同法律、行政法规相抵触的，可以向国务院书面提出审查建议，由国务院法制机构研究并提出处理意见，按照规定程序处理。”　　《浙江省地方立法条例》[8] 第76条规定：“省高级人民法院、省人民检察院和设区的市人民代表大会常务委员会认为省人民政府制定的规章同宪法、法律、行政法规、省地方性法规相抵触的，可以向省人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求，由常务委员会工作机构分送法制委员会和有关专门委员会进行审查、提出意见。　　前款规定以外的其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为省人民政府制定的规章同宪法、法律、行政法规、省地方性法规相抵触的，可以向省人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的建议，由常务委员会工作机构研究，必要时，送法制委员会和有关的专门委员会进行审查、提出意见。“[9]　　根据以上的这些规定及其所蕴涵的精神，我们可以把法规违宪审查建议权归纳为：一般国家机关、社会团体、企业事业组织、公民认为法律、行政法规、地方性法规和行政规章违反上位法或同位法之间相互抵触的，[10]可以向有权处理的立法机关，书面提出对该法规进行审查的建议。　　具体讲该权利包括以下要素：　　1.权利主体　　法规违宪审查建议权的权利主体包括两类。一类是一般的国家机关；一类是社会团体、企业事业组织和公民。　　第一种情况下的国家机关，是指那些虽然掌握国家权力，但它们必须既与被建议的立法机关不存在监督关系，[11]又与接受建议的立法机关不存在权力制约关系。因为，如果这些国家机关与被建议的立法机关存在监督关系，则按照《立法法》第88条和第89条的规定它们可以直接行使监督权，对该立法机关制定的法规进行违宪审查。而如果它们与接受建议的立法机关存在制约关系，则按照《立法法》第90条第1款及《浙江省地方立法条例》第76条第1款的规定，它们又可以通过行使要求权来要求该立法机关进行违宪审查，根本无须借助于建议权这种手段。　　2.权利对象及内容　　权利的对象在此是指向谁提出审查建议。法规违宪审查建议权自然应该向有法规违宪审查权的立法机关提出。按照《立法法》第88条的规定这些机关包括全国人民代表大会及其常委会、国务院、能制定地方性法规的地方人民代表大会及其常委会、省、自治区、直辖市人民政府。　　法规违宪审查建议权的内容是下位法规是否与上位法规相抵触，或者是同位法规之间是否相互抵触。其具体内容，按照《立法法》第85、86、87条及《备案条例》第10条的规定应为：是否超越权限；下位法是否违反上位法的规定；同位法之间对同一事项的规定不一致，是否应当改变或者撤销一方或者双方的规定；规章的规定是否适当；是否违反法定程序。　　3.权利形式　　法规违宪审查建议权的提出必须采用书面形式。至于应采取什么格式，现行法律并没有规定。　　4.权利效果　　《立法法》规定，法规违宪审查建议向全国人大常委会提出后，“由常务委员会工作　　机构进行研究，必要时，送有关专门委员会进行审查、提出意见。“[12]《浙江省地方立法条例》也规定法规违宪审查建议权向省人大常委会提出后，”由常务委员会工作机构研究，必要时，送法制委员会和有关专门委员会进行审查、提出意见。“[13]《备案条例》也规定，建议向国务院提出后，”由国务院法制机构研究并提出处理意见，按照规定程序处理。“[14]