论“地方政府组织法”之修订

　　我国现行的地方政府组织法，实为《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称地方组织法）的组成部分。该法于1979年7月1日由全国人大通过，并分别于1982年12月10日、1986年12月2日和1995年2月28日三次修正；共分5章、69条； 涉及地方政府组织的内容主要是第1、4章，第2、3章在谈到地方人大及其常委会时，提及同级人民政府。

　　一、现行地方政府组织法的总体评价

　　（一）地方政府组织法与地方权力机关组织法合一，并非优选模式

　　政府组织法与权力机关组织法合一的体例，在国外立法中有先例，但主要是议行合一制造成的，在我国则因为宪法规定，权力机关与行政机关是性质截然不同的两类国家机关，二者权力的来源、产生方式、活动原则、工作程序等迥异，规定在同一个规范性文件中，无助于简化结构、减少条文。

　　（二）总则在整个规范性文件中的作用大大削弱

　　现行法的结构必然产生制度设计及立法技术上的诸多难题：基本原则、基本制度及活动原则等无从下笔，只能局限于各级政府的建制一端。总则的内容既难以概括其辞，分则在适用时自然无所适从，难以发挥成文法典总则应有的指导分则条文具体适用、指导法律解释及补充条文规定不足及漏洞的作用。

　　（三）对地方人民政府的定位不明

　　1.地方人民政府的性质。现行法所谓：地方人民政府“是地方各级人大的执行机关，是地方各级国家行政机关”，（注：地方组织法第54条。）语焉不详，缺乏准确的定性。

　　2.地方人民政府与人民代表大会的关系。这一关系体现在该法关于县级以上的地方各级人大的职权范围一条中，（注：地方组织法第8 条。）应当说，较之其他内容，这一部分的内容是比较全面的，而且人大享有的罢免本级人民政府组成人员的权限如若严格行使，效果可以非常明显。只是选举、听取汇报等措施在现实生活中的制约作用不强，而撤销本级人民政府的不适当的决定和命令的权限虽大，但其实际行使的可能性及合理性令人怀疑，虽出于善意，却因不够尊重行政管理科学的规律而在现实生活中难有作为。

　　3.地方人民政府与其上、下级人民政府的关系。现行法仅规定，全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院。（注：地方组织法第55条第2款。）这一规定确属重要， 但规定在地方各级人民政府组织法中而没有规定在国务院组织法中，不能说不是我国行政组织立法技术的失误。而且，这一点实际上也很难兑现。同时，仅规定与中央的关系，不规定上下级之间的关系，是立法上的另一大失误，因为后者也许更为重要。

　　4.同级地方政府相互之间的关系。现行法也未涉及同级地方政府之间的关系，而这在西方现代法治国家的地方关系法中十分看重。美国宪法为保证在联邦制下各州之间的相互协作与和平共处，特别规定了各州之间相互关系的条款，（注：美国联邦宪法第4条第1款。）原则上保证了美国联邦内部州与州之间的合作。

　　我国自古就是一个中央集权的单一制国家，没有地方自治的传统和经验（目前的困难似乎主要在于缺乏经验），地方关系问题已成为眼下十分抢眼的问题，许多棘手的问题，如地方保护主义、诸候经济、广域环境保护、流域治理、水资源利用等，都涉及到这方面的内容，需要一个结构性、系统性的解决方案和思路。如果没有法律的规定，听任各地方自行发展，或者凡事都依现行的由共同上级解决的思路，则行政效率很难提高，地方的自主性、积极性难得发挥，甚至共同上级在处理问题时由于立足点不同而无法考虑下级的切身利益而使双方都不满意的情况也可能出现。

　　（四）对地方人民政府权属规定不明确

　　现行法对分权避而不谈，这是当时立法环境所决定的：分权的观念似乎与法毫不相关。但实际上，没有权力的分立，也就没有权力的确立；法律如果不规定权力的分立，就如同法不规定权力一样令人无法理解。在日益强调法治的今天，地方分权、适当自治的观念不应再成为禁忌了。