监督，能否和法治兼容？ 从法治立场来反思监督(2)
2017-07-25 01:11
导读：在一元化的传统社会中，所谓“监督权” 只是国家权力一部分，和一般官僚权力并无本质区别：监督权力来源于君主，机关层层设置、权力层层下达、监
在一元化的传统社会中，所谓“监督权” 只是国家权力一部分，和一般官僚权力并无本质区别：监督权力来源于君主，机关层层设置、权力层层下达、监督者层层向上级负责——完全是以行政的方式运作；在人员的来源上，监督人员和普通官僚也是几乎一致的[8].但是另一方面，出于监督的目的，需要对监督者和被监督者之间形成一定的隔离。传统监督制度在机构设置上也意识到了这一点，正式的监察制度尽量做到与普通官僚系统分离[9]；但是机构设置上的隔离并不能真正做到监督独立，因为“监督权”在性质上与普通官僚权力一致（这也是传统监督制度往往官僚化的根本原因）、在来源上则受君权控制。 宏观的监督制度就是由无数“监督者－被监督者”关系所组成的。而某一特定关系中的“监督者”通常在另一关系中处于“被监督者”的地位，依次层层向上，最终的监督权掌握在君主（最高权力者）手中——这样串接起来的“监督权力链”实际属于传统政治权力体系的一部分，因而与后者有同样的缺陷：权力关系中的下级对直接上级负责，上级对直接下级有绝对的权威；但是假如有多个权力关系叠加，那么对于上级的上级、或者下级的下级，权力的影响均会急遽削弱。所谓“上之使下，犹心腹之运手足，根本之制支叶；下之事上，犹手足之卫心腹，支叶之庇本根”[10]只能是一种政治理想，从未完全实现。权力体系的实际情况是“县官不如现管”，越是层层设置权力机构，“上有政策、下有对策”的痼疾就越明显；信息和资源的扭曲随着权力关系的层层叠加而放大。随着社会复杂性因社会发展而逐渐增加，这种缺陷也逐渐显著，君主对臣下的不信任也因而加强：一方面，由于不信任的加强，君主就更加依赖于监督系统；但是另一方面，君主对层层堆砌的监督机构本身也充满了不信任——在这种矛盾的情形下，传统的方法就只有加强“垂直领导”、将各种监督权收在最高权力者手中、乃至采取特务手段。而这显然令最高监督者处于无人监督的情境，客观上加强了专制。 传统监督制度模式是典型的人治方式，是人治在制度建设上的最典型体现。然而不能否认的是，它与当时以人治为制度特征的专制社会具有某种内在的兼容性。从古代监督制度，到孙中山先生倡导的民国“五权宪法”中的监察权，一直到新中国的监督制度，经过历史的沿革，在中国政治文化或法律文化内部形成了独特的监督模式，我们可称之为“中国传统的监督模式”。尽管西方不普遍存在监督制度，监督不是西方法治体系中的一个必然构成部分，但是，我们不敢妄自否认监督在中国所具有的本土民族的必然性和文化传统上的必要性。 二、与西方的比较：以弹劾制度为例 中国古代监督制度固然有其独特性，但“对权力进行约束”的功能却是任何社会都需要的。在西方也有若干起着类似作用的制度，例如弹劾（Impeachment）、审计、北欧的监察专员（Ombudsman）、美国的独立检察官等等。其中，弹劾是中国传统监督制度中最重要的职能之一，在西方也较为常见；因此本文以此为例展开比较——对于本文来说，以中国传统制度与西方现代制度相比，并非为了苛求古人；而是鉴于传统制度留存下的许多细节和观念仍然深刻地影响着当下，为例将监督制度纳入法治系统，有必要寻找一些参照，以了解分权制衡与正当程序是如何用于实现“对权力进行约束”的社会功能。 （一）各自产生的基础：有无权力分配与制约 弹劾制度起源于14世纪的英国，当时是根据“群众呼声或舆论”而提起刑事诉讼的一种方式。1376年强有力的议会树立了第一批公认的弹劾案例，其中最重要的当推针对与爱德华三世有密切联系的拉蒂默男爵第四威廉 （William， 4th Baron Latimer）提起的弹劾案。此后，弹劾的对象多为王室大臣之类的政治人物。在17世纪，议会将弹劾制度作为解除不得人心的大臣职务的一种手段。这些被解除职务的大臣往往是受到国王保护的宫廷宠臣[11]——在历史上，弹劾是议会用来反对国王的手段；弹劾制度的种种设置也是议会权力和国王权力斗争的结果，如“丹比伯爵奥斯本案（Thomas Osborne， Earl of Danby；1678）”形成的“国王的赦免权不能阻止对其大臣的弹劾”便为著例。 与此相反，中国传统的监督制度是一元化的权力体制下，作为君主的耳目而存在的。它产生于主张专制政治的法家思想盛行的秦代，以御史为人君耳目之司，纠弹官邪，助固君权。大凡专制政治的根本原理，就在于政权出自一人的专制制度中设置以上制下，以内制外的制度。中国传统监督制度严重依赖于君权，其目的也是为了巩固君权。因此，尽管有着相似的外观，但西方弹劾制度基于权力的分立与制衡，中国传统监督制度则基于一元化的权力，两者的基础恰恰相反。 值得注意的是，英国议会自从1848年试图弹劾当时的外交大臣帕默斯顿之后，一百五十多年来再也没有启动过弹劾程序；尽管弹劾制度也没有被正式废除。这种状况和英国议会内阁制的确立有关：在议会内阁制中，议会处于政治权力的中心，再加上内阁大臣往往共同进退，因此议会对行政权力的制衡从针对某个官员的弹劾逐渐转变为针对整个内阁的“信任投票”。而弹劾制度在总统制或半总统制国家相对重要，适用范围也较广泛，如美国、法国、韩国等，弹劾对象包括总统在内的所有行政官员、法官和其他公务人员；在某些议会制国家也有弹劾制度，但适用范围较窄，例如德国、爱尔兰议会的弹劾对象仅限于总统、日本国会的弹劾对象仅限于法官和人事官等 [12]——总体而言，越是在行政权较强的政治体制（总统制或半总统制）中，弹劾制度就越是作为议会制衡行政权的有效手段而受到重视。而这种权力的分立与制衡在中国传统的监督制度中是看不到的。 （二）各自运行方式：有无正当程序 各国弹劾制度不尽相同，但在运行过程中无不严格地遵循法律程序。以美国总统的弹劾程序为例： 美国宪法第1条第3项第6款规定：“参议院有审讯一切弹劾案的全权……合众国总统受审时，最高法院首席法官应为主席。”而起诉则由众议院负责。 众议院的起诉程序是：众议院司法委员会表决通过弹劾总统条款，全体会议进行辩论并表决，如有超过1/2的议员赞成弹劾，该议案即呈参议院。 参议院的审理程序是：（1）参议院司法委员会负责收集双方证据，为审理做准备；（2）由联邦最高法院首席法官主持审理，参议员（共100人）为弹劾法庭的法官；（3）众议院以其司法委员会主席为代表作为控方，白宫则组成辩护团，审理开始后，双方先各自进行1小时的陈述，然后传唤有关证人作证；（4）在控辩双方盘问证人和辩论结束后，首席法官按姓氏字母顺序一一点名询问每个参议员是否认为总统有罪，参议员只能回答“有罪”或者“无罪”。如果有2/3以上的参议员就任何一项指控回答“有罪”，总统即被弹劾；如果被认定为“无罪”，总统可以继续完成其任期[13].
